Protección de la legalidad urbanística
| Autor | A. Menéndez/F. Iglesias |
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 299-327 |
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En el Capítulo anterior hemos visto que, con carácter general, los actos de uso del suelo, construcción y edificación están sujetos a la obtención de previa licencia, que autorice su realización, sin perjuicio de que ésta también pueda ser impuesta por la Administración, en virtud de las órdenes de ejecución que dicte. En consecuencia, la actuación sin título administrativo (licencia u orden de ejecución), cuando es exigible, constituye una actuación ilegal, frente a la que la Administración debe reaccionar adoptando las medidas pertinentes para el restablecimiento de la legalidad. A esta faceta de la actividad urbanística se le ha venido denominando tradicionalmente «disciplina urbanística» y así se mantiene en la LSCAM, cuyo Título V se rotula con esa expresión.
No hace falta insistir en la importancia de esta disciplina, de la que depende, en definitiva, la eficacia de la legislación urbanística y el cumplimiento de las previsiones de los instrumentos de ordenación aprobados. Para decirlo con las palabras de la E. de M. de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, que introdujo la primera gran reforma de la Ley del Suelo de 1956, «todo el poderoso arsenal de instrumentos técnicos, económicos y jurídicos (...) puestos al servicio de una concepción del desarrollo urbano que dosifica ya adecuadamente ingredientes de libertad y de intervención, puede resultar absolutamente ineficaz si se rompePage 300 el último y definitivo eslabón de la cadena: el de la aplicación efectiva de las Leyes urbanísticas y de los planes de ordenación» (X, párrafo primero). Precisamente esta Ley, al explicar las razones de la reforma, hacía referencia expresa a la indisciplina urbanística, derivada, entre otras causas, de «la ineficacia de los instrumentos de control y de restablecimiento del orden urbanístico». De ahí que se propusiera reforzarlos, estableciendo una regulación que sigue vigente con carácter supletorio y que, en sustancia, se ha incorporado a la legislación autonómica.
En el ámbito de la CAM, la preocupación por la disciplina urbanística dio pie a una de las primeras iniciativas legislativas en esta materia, que se tradujo en la aprobación de la Ley 4/1984, de 10 de febrero, de medidas de disciplina urbanística, como hemos explicado en su momento (Capítulo 2). Esta Ley se propuso no sólo completar la normativa estatal, sino también adoptar nuevas medidas a la vista de la experiencia adquirida en esta Comunidad. En ella se pretende establecer un entendimiento de la disciplina urbanística «no sólo como un simple mecanismo sancionador, sino como una actividad preventiva que nace desde la propia ordenación del territorio y de su planeamiento y que prosigue mediante una gestión del territorio, ordenada tanto en su aspecto jurídico como material» (E. de M. IV, párrafo primero).
La vigente LSCAM mantiene, en líneas generales, la regulación establecida en la Ley de 1984 (con las modificaciones introducidas por la Ley 9/1995). Su Título V regula en primer lugar la «inspección urbanística», a continuación la «protección de la legalidad urbanística» y finalmente las «infracciones urbanísticas y su sanción». En este Capítulo estudiaremos los dos primeros aspectos, dejando el tercero para el siguiente.
Las facultades de inspección son inherentes a la actividad administrativa de intervención en la esfera privada y, en esePage 301 sentido, están comprendidas en el concepto tradicional de «policía»52. El RSCL de 1955 autorizaba ya la intervención municipal en la actividad privada «en el orden del urbanismo, también para velar por el cumplimiento de los planes de ordenación aprobados» (art. 1.3º), pero ni en él ni la vigente LBRL se regula la función inspectora con esa finalidad. Tampoco lo hizo el TRLS de 1976, que se limitaba a atribuir esta función a los órganos centrales y locales, en el ámbito de sus respectivas competencias y, en concreto, al Alcalde la inspección de las parcelaciones urbanas, obras e instalaciones del término municipal (arts. 189-190). Esta regulación se mantuvo inalterada en el TRLS 92 (art. 260).
La primera Ley de disciplina urbanística de la CAM (Ley 4/1984, antes citada) amplió notablemente la regulación de los aspectos orgánicos de la inspección (arts. 32 y ss.), creando el «Servicio de Inspección Urbanística» en la Consejería competente y atribuyendo a sus órganos unipersonales y a los «Inspectores Urbanistas», en el ejercicio de sus funciones, la condición de agentes de la autoridad. Esta formulación era bastante imprecisa, ya que un «órgano», aunque sea unipersonal, no puede tener la condición de «agente de la autoridad», pues esta condición sólo puede aplicarse a las personas no a los órganos. Por lo demás, esta Ley no regulaba el procedimiento a seguir en el ejercicio de la función inspectora, salvo una referencia sucinta a las actas correspondientes y su presunción de veracidad.
La vigente LSCAM define la inspección urbanística como «una potestad de ejercicio inexcusable, dirigida a comprobar que los actos privados o públicos de ocupación, construcción, edificación y uso del suelo, así como cualesquiera otras actividades que supongan utilización de éste, se ajustan a la legalidad aplicable y, en particular, a lo dispuesto en la presente Ley y, en su virtud, al planeamiento urbanístico» (art. 190.1). En esta definición legal queda muy claro el objeto de la función inspecto-Page 302ra en este ámbito, que luego se concreta en el apartado 3 del mismo artículo. Ahora bien, es discutible su caracterización como «potestad», ya que no se traduce en la adopción de decisiones dictadas en ejercicio de poder público, sino que tiene un carácter meramente preliminar o preparatorio de ellas. Desde luego, no figura en la relación de «potestades» de las Entidades locales contenida en el artículo 4.1 de la LBRL. No obstante, no entraremos aquí en el fondo de esta cuestión, ya que el concepto de «potestad» es bastante problemático y no se suele utilizar con precisión.
Mayor interés tiene la pretensión de dar preferencia al carácter «preventivo» de la inspección, frente a su significado «represivo» ligado a la imposición de sanciones (art. 190.2), en coherencia con la concepción preventiva de la disciplina urbanística en su conjunto que la Ley 4/1984 se propuso establecer, como antes hemos puesto de relieve.
Los inspectores, en ejercicio de sus funciones, gozan de plena autonomía y tienen, a todos los efectos, la condición de agentes de la autoridad, pudiendo recabar la colaboración que precisen tanto de las Administraciones como de particulares (art. 190.4), para lo cual deberán ir siempre provistos de un documento oficial que acredite su condición (art. 190.5). Como puede apreciarse, la LSCAM atribuye la condición de agentes de la autoridad únicamente a los inspectores y no a los órganos unipersonales de la Inspección, como hacía, incorrectamente, la Ley de 1984.
La negativa u obstrucción de la labor inspectora está considerada como infracción grave (art. 204.3.d), si bien no tiene una sanción específica, lo que puede plantear problemas a la hora de determinar la que corresponda en cada caso.Page 303
Los servicios de inspección urbanística deben existir tanto en la Administración regional como la municipal, debiendo cooperar y, en su caso, coordinarse, para el desarrollo de sus tareas respectivas (art. 191.1). En la CAM, estarán adscritos a la Consejería competente en materia de ordenación urbanística (191.2). Con buen criterio, la Ley vigente no regula su estructura, ya que ésta es materia propia del desarrollo reglamentario. En el ámbito municipal, la organización de la inspección es competencia del Ayuntamiento respectivo, limitándose la LSCAM a establecer que todos ellos «deberán contar con al menos una unidad administrativa dedicada exclusivamente al ejercicio de funciones inspectoras», si bien, cuando no tengan capacidad para ello, deberán asegurar el ejercicio de esa función mediante las fórmulas de cooperación con la Consejería competente previstas en la propia Ley (delegación, encomienda de gestión, convenios: art. 191.3 en relación al 242).
La actividad inspectora se realiza, en sustancia, mediante las visitas y el levantamiento de las correspondientes actas. La Ley obliga a visitar las obras amparadas en licencia al menos dos veces: a) con motivo del inicio o acta de replanteo; b) a la terminación (art. 192.1). Además, se deben llevar a cabo cuantas visitas sean necesarias para velar e informar sobre la correcta aplicación de las normas y el planeamiento urbanístico (art. 192.5), por tanto, con independencia de que las obras estén o no amparadas en licencia. A este respecto, se obliga al inspector a comunicar en el acta que la actuación sin título puede suponer una infracción urbanística o un ilícito penal (192.3).
De cada visita se levanta acta, en la que deberá dejarse constancia suficiente de la identidad de las personas inter-Page 304vinientes y de los hechos, circunstancias, datos y resultados de la actuación que se practique (art. 192.2). El acta tiene la consideración de documento público administrativo y debe ser entregada o remitida al promotor, constructor y director de las obras o, de ser éstos desconocidos, al propietario del inmueble en que se realicen. Las actas gozan de presunción de veracidad...
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