La protección por desempleo en España y otros estados europeos
Autor | Antonio Marquez Prieto |
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LA PROTECCIÓN POR
DESEMPLEO EN ESPAÑA Y
OTROS ESTADOS EUROPEOS
ANTONIO MÁRQUEZ PRIETO
MTAS, Colección Informes y Estudios
Madrid, 2001 (246 páginas)
El autor del libro, Profesor Titular de
Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
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en la Universidad de Málaga, se ha planteado
ofrecer un análisis completo sobre la problemática
de la protección por desempleo a nivel
europeo, estableciendo entre los diferentes
países estudiados (Alemania, Francia, Italia,
Reino Unido y España) la oportuna relación y
comparación a fin de poder obtener una mejor
comprensión de las soluciones jurídicas respectivas
y, más concretamente, de las correspondientes
al ordenamiento jurídico español.
La obra se estructura en base a cinco capítulos,
además de un conjunto de corolarios
que, dispuestos al final, pretenden incidir, de
forma concisa y clara, en las ideas y conclusiones
principales, intentando compensar así
las dificultades típicas de un estudio significativamente
extenso.
En el primer capítulo, «La protección por
desempleo en el marco de la política de
empleo», comienza el autor señalando que, en
la actualidad, en el marco de la Unión Europea,
asistimos a una revitalización del objetivo
del pleno empleo, objetivo que ha sido reivindicado
expresamente en la Cumbre de Lisboa
de marzo de 2000, habiéndose propuesto
un paquete de medidas liberalizadoras que
afectan a sectores estratégicos y dinámicos,
además del fomento de las políticas activas de
empleo, con especial atención a la formación.
Pero la política de empleo comunitaria no sólo
pretende la adopción de medidas concretas
más o menos directas, sino que dichas medidas
han de estar coordinadas a través de lo
que se denomina «Estrategia Europea para el
Empleo» (EEE).
Por otra parte, las prestaciones por desempleo
no son independientes de las medidas
activas de empleo. En tal sentido, señala
el autor que el Convenio 168 de la OIT
sobre el fomento del empleo y la protección
por desempleo aboga por la coordinación,
estableciendo en su artículo 2 que «todo
Miembro deberá adoptar medidas apropiadas
para coordinar su régimen de protección
contra el desempleo y su política de empleo».
En el capítulo II el autor se ocupa de los
aspectos generales de la protección por desempleo,
señalando que, a efectos de la delimitación
legal del ámbito subjetivo de la protección
por desempleo, algunos Estados,
como Alemania y el Reino Unido, utilizan un
criterio único y universal de inclusión, sin
acepción de niveles, regímenes ni categorías.
Por el contrario, en Francia, Italia y España
los criterios de delimitación del ámbito subjetivo
de protección se refieren de forma diferenciada
a los diversos niveles y regímenes,
quedando excluidos algunos colectivos de
desempleados.
Desde un punto de vista conceptual pueden
diferenciarse dos principales modelos de
protección por desempleo: contributivo y asistencial.
Cada uno de los dos mencionados
modelos plantea importantes problemas a la
hora de ser aplicados en estado puro. Por ello,
los Estados suelen utilizar un modelo mixto,
combinando la técnica contributiva con la
asistencial, mediante la instauración de dos
niveles de protección. Sin embargo, no en
todos los Estados se utiliza dicho esquema
(en Italia, la división corresponde hacerla
entre la protección por desempleo total y la
protección por desempleo parcial).
En lo que respecta a la organización administrativa,
señala el autor que la gestión de la
misma debe atender al principio de coordinación
entre las medidas «activas» y «pasivas»
de empleo. Básicamente, los países cuyos
ordenamientos jurídicos constituyen objeto
de análisis en este trabajo obedecen a dos
modelos, según que exista una Administración
única (sobre todo Alemania, aunque
también España, con matizaciones), o diferenciada
para gestionar tanto la política de
empleo como la protección por desempleo
(Italia, Francia y Reino Unido).
El capítulo III está dedicado al nivel contributivo
de protección por desempleo. En primer
lugar, el autor analiza los requisitos exigidos.
En todos los ordenamientos jurídicos
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analizados, el beneficiario debe encontrarse
en situación real de desempleo.
Un segundo requisito exigido es el de la
involuntariedad. En nuestro país, la regulación
del requisito de involuntariedad se
caracteriza por guardar un ponderado equilibrio
entre los supuestos en que su ausencia es
merecedora de reproche y aquellos otros en
que su exigencia se ve relativizada.
El tercer requisito exigido es el de una
cotización mínima previa. Sin embargo, la
realidad es que la cuantía de las cotizaciones
?como la duración y cuantía de las prestaciones
? no suele obedecer a cálculos estrictamente
actuariales. En este sentido, cada uno
de los ordenamientos jurídicos ha de adoptar
una decisión de equilibrio ente dos intereses
contrapuestos: el interés de proteger al trabajador
desempleado y el interés de proteger la
viabilidad económica del sistema.
En lo que se refiere a la forma de determinar
la duración de la prestación, señala el
autor que el ordenamiento jurídico español
ofrece una solución intermedia entre los criterios
exclusivamente objetivos ?utilizados
por Italia y Reino Unido?, y los criterios subjetivos
?es decir, combinar la cotización personal
y la edad, como hacen Alemania y Francia
?. Así, aunque se valora el dato de la cotización
personal ?lo que constituye también
una medida de racionalización del coste?, no
se tiene en cuenta la otra circunstancia subjetiva
valorada en Alemania y Francia: la
edad.
Acerca de la determinación de la cuantía,
de la comparación del ordenamiento jurídico
español con los de los otros países analizados,
extrae el autor las siguientes reflexiones: 1ª)
es similar el mecanismo español de determinación
de la cuantía al utilizado en los otros
países -excepto el Reino Unido-, consistente
en la aplicación de porcentajes a un salario o
base de referencia, así como el establecimiento
de topes; 2ª) como en los otros países, la
base reguladora guarda relación directa con
los salarios en activo, ya que se utiliza la
media de las bases de cotización más recientes;
-
) los porcentajes son igualmente comparables
a los de los Estados aludidos; y en
cuanto a su reducción a partir del primer
semestre, se trata de una solución igualmente
presente en Francia e Italia.
Respecto a la intensidad protectora, un
análisis comparativo de las tasas de sustitución
(adecuadamente contextualizadas a
nivel nacional y europeo, según las distintas
rentas salariales, situaciones familiares, etc.)
permite afirmar la suficiencia de las prestaciones
en España, en relación a los otros países
europeos. Aún así, considera el autor
inadecuado ?desde un punto de vista proporcional
? que a los niveles salariales más altos
les corresponda una tasa de sustitución superior
a la de los niveles intermedios, aunque
sea por poca diferencia.
El capítulo IV está dedicado al segundo
nivel de protección. En cuanto a los requisitos
de acceso al mismo, el dato más característico
es la exigencia de la situación de desempleo.
Por lo que respecta a las situaciones específicas
de desempleo protegidas, destaca el autor
la enorme complejidad del nivel «asistencial»
de protección por desempleo en España. Si
bien es cierto que el «régime de solidarité»
francés diversifica su protección en tres prestaciones
distintas, el régimen español se presenta
excesivamente fragmentado, como consecuencia
de una evolución histórica en la
que, partiendo de una protección dispensada,
al principio, a un colectivo reducido, se fueron
añadiendo posteriormente otras situaciones
protegidas a las ya existentes, en lugar de
unificar y simplificar, hasta llegar a la situación
actual.
La carencia de ingresos suficientes, como
segundo requisito, suele exigirse tomando en
consideración, no sólo los ingresos del interesado,
sino también los del cónyuge no separado
-noción en la que también suele incluirse
RECENSIONES
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al conviviente de hecho-. En el caso español se
tienen en cuenta sólo los recursos económicos
del interesado, a efectos de no superar el límite
máximo mensual. Considera el autor que
este criterio favorece a los beneficiarios cuyo
cónyuge obtenga ingresos de cuantía suficientemente
apreciable. Sin embargo, el criterio
español puede también producir resultados
injustos en los casos en que las únicas
rentas de la unidad familiar las perciba el
solicitante.
El período de calificación ?o cotización?,
que constituye el tercer requisito, suele exigirse
tanto de forma explícita como implícita,
siendo esta segunda modalidad bastante
extendida, consistente en exigir haber agotado
con anterioridad la prestación contributiva,
para cuyo disfrute hubo de acreditarse
necesariamente el período mínimo de cotización
obligatoria. En España sólo existen dos
colectivos protegidos por la prestación asistencial
a los que no se les exime de la cotización
previa: los liberados de prisión y los pensionistas
de invalidez permanente que pierdan
su prestación tras un expediente de revisión
?colectivos de escasa representatividad
en el conjunto.
En cuanto a la duración, los distintos
ordenamientos jurídicos han optado, en
general, por atribuir duración indefinida
para el percibo del subsidio de desempleo
sólo a aquéllos que ya han percibido ?y agotado
? la prestación contributiva, reduciendo
considerablemente la duración para otras
categorías de beneficiarios, lo cual, según el
autor, resulta criticable. Sólo en el Reino
Unido la duración de la prestación es indefinida
para cualquier desempleado, independientemente
de su cotización previa ?y consiguiente
disfrute de la prestación contributiva
?, siempre que se cumpla el requisito de
carecer de ingresos suficientes. En el ordenamiento
jurídico español, la duración de los
subsidios constituye el flanco más débil del
segundo nivel de protección, debido su carácter
limitado.
En lo que respecta a la determinación de
la cuantía, algunos Estados -?como Alemania
y Francia? no siguen un criterio suficientemente
adecuado, ya sea porque toman
como referencia los ingresos salariales anteriores,
ya sea porque no se adaptan adecuadamente
a la situación de necesidad a proteger.
Los subsidios por desempleo aplicados
en España consisten en una cantidad fija
para todos los solicitantes igual al 75% del
SMI vigente en cada momento, referencia
que el autor juzga positivamente, constituyendo
para él un mínimo que no puede ser
reducido. También cita al Reino Unido como
ejemplo de adaptación a la situación de necesidad
protegida, agregando la finalidad de
fomento del empleo, ya que a partir de 1996
la atención que merece la situación de necesidad
ha querido conciliarse con un bono
innovador de retorno al empleo. Se trata de
un incentivo para que los desempleados y
sus cónyuges acepten trabajos a tiempo parcial.
Si como consecuencia de los ingresos
que esos trabajos les proporcionan, comienzan
a perder parte de sus prestaciones, el
50% de esa reducción será utilizada para ser
posteriormente invertida en una suma global
?bono de retorno al empleo? de hasta 100
libras en el momento en que el beneficiario o
su cónyuge consigan un trabajo a tiempo
completo.
Termina este capítulo con una referencia a
las prestaciones de tipo asistencial que
siguen a las del segundo nivel. Se trata de los
ingresos mínimos garantizados y de las rentas
de inserción propiamente dichas cuya
diferencia principal radica en que estas últimas
sitúan el objetivo de inserción profesional
en primer lugar, orientándose a la lucha
contra la exclusión social por medio de una
pluralidad de técnicas que, junto a las de tipo
económico, incluye una gran variedad de
prestaciones de carácter público.
En el último capítulo, el autor plantea
supuestos específicos de protección por desempleo.
El primero de ellos se refiere a la pro-
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tección del empleo amenazado: el desempleo
parcial y temporal, abordando el autor el
estudio de la protección por desempleo en los
casos en que, de forma atípica, se orienta a
ayudar a las empresas que atraviesan períodos
de crisis. La ayuda económica dispensada
a la empresa tiene, como fin último, apuntalar
los puestos de trabajo en peligro, por lo
que puede ser considerada un instrumento de
protección por desempleo de carácter preventivo.
La reducción de jornada y la suspensión de
los contratos de trabajo, en ambos casos de
carácter temporal, constituyen las dos medidas
mediante las cuales se pretende aliviar la
carga económica de las empresas en crisis,
instituyéndose así, de cara a los trabajadores,
tanto el «desempleo parcial» como el «desempleo
temporal», con sus correspondientes
prestaciones.
España comparte, a este respecto, la solución
legislativa del Reino Unido, caracterizada,
en primer lugar, por la ausencia de ayudas
económicas directas a las empresas y, en
segundo lugar, por la consideración como desempleados
de los trabajadores afectados por
la reducción temporal de la jornada o la suspensión
temporal del contrato de trabajo, sin
diferencia alguna respecto a cualquier otro
parado, salvo la forma de calcular la cuantía
de la prestación.
A continuación, el autor estudia los subsidios
de prejubilación que, entre los países
analizados, sólo Alemania, Francia y España
los contemplan. El ordenamiento jurídico británico
no contempla ninguna medida protectora
en dicho sentido, ni tampoco existe en
Italia, salvo una mayor duración, establecida
para los trabajadores mayores, respecto de
una de las prestaciones de carácter especial:
la indemnización de movilidad. La principal
diferencia entre lo subsidios de prejubilación
existentes en Alemania y Francia, de una
parte, y España, de la otra, consiste en que,
mientras los primeros países arbitran los
mencionados subsidios tanto en el nivel contributivo
como en el de asistencia, lo subsidios
de prejubilación españoles son de carácter
asistencial.
Por último, se ocupa el autor del trabajo
precario, señalando que la protección por desempleo
no se acomoda, por lo general, a las
formas de empleo precario o atípico, fundamentalmente
los contratos temporales y el
trabajo a tiempo parcial. Los distintos sistemas
de prestaciones por desempleo analizados
exigen, en sus dos niveles de protección -
salvo alguna excepción, en el caso del Reino
Unido-, un período de cotización previo cuyo
establecimiento responde al esquema de los
contratos duraderos y a tiempo completo,
requisito que dificulta seriamente el acceso a
las prestaciones en los supuestos en que el
trabajo anterior se caracteriza por una baja
densidad temporal ?es decir, poca cantidad
de trabajo por unidad de tiempo?. Es, pues
imperioso, según el autor, un replanteamiento
de la situación, que no sólo es preocupante
a nivel individual, debiendo calibrarse adecuadamente
la amenaza que el empleo precario
supone para la salubridad económica del
sistema ?no sólo de protección por desempleo,
sino de protección social en general?, en un
escenario en que las prestaciones por desempleo
se han introducido de lleno «en el circuito
de la movilidad laboral extraempresarial»
?con los consiguientes aumento del gasto en
prestaciones y disminución de ingresos en
cotizaciones?.
El libro supone una aportación muy interesante
al estudio de la protección por desempleo,
con un análisis comparativo entre
los cinco grandes países de la Unión Europea,
entre los cuales está España, permitiendo
así valorar nuestro sistema de protección
por desempleo en relación al de los otros
cuatro.
GUILLERMORODRÍGUEZFOLGAR
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