La protección de los denunciantes en el contexto de la Unión Europea
| Autor | Juan José Romero Abolafio |
| Páginas | 123-154 |
Capítulo cuarto
La protección de los denunciantes
en el contexto de la Unión Europea
J J R A
Doctor en Derecho
Sumario: I. El problema de la corrupción pública; II. El denunciante: concepto y precisiones
terminológicas; III. La situación del denunciante y su protección; IV. La protección
de los denunciantes en el contexto internacional; V. Directiva (UE) 2019/1937 del
Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2019 relativa a la protec-
ción de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión:
1. Objeto de la Directiva; 2. Ámbito de aplicación material; 3. Ámbito de aplicación perso-
nal; 4. Canales de denuncia y revelación pública; 5. Medidas de protección y sanciones;
6. Transposición por los Estados miembros y seguimiento; VI. Algunos apuntes sobre la
situación actual de la protección del denunciante en el contexto español y la lucha
contra la corrupción pública.
I. EL PROBLEMA DE LA CORRUPCIÓN PÚBLICA
La corrupción pública constituye un relevante problema de reconocida im-
portancia a nivel global 1; al respecto, resultan particularmente expresivas las si-
guientes palabras de MORILLAS CUEVA que describe este fenómeno como si-
gue: “El monstruo social de las mil cabezas llamado corrupción se ha adaptado
perfectamente a las más heterogéneas formas y maneras de convivencia ciuda-
dana. Es permanente en el tiempo, universal en cuanto a su presencia y desarro-
llo, aparece igual, sin atención a los regímenes políticos existentes en los diversos
países –obviamente el control y las respuestas son más cuidadas en los sistemas
democráticos; en verdad, también, sin especial éxito y poniendo, a veces, en pe-
ligro la propia credibilidad de dicha estructura–, no está afecto o integrado en
una determinada ideología, pero convive, como oculta amante, con la mayoría
de ellas, sobre todo con las que alcanzan poder, es aliado fiel del neocapitalismo
1 RODRÍGUEZ-MEDEL NIETO, C.: “La protección de los informantes –whistleblowers
– y las garantías de los investigados. Análisis de la propuesta de Directiva de la Unión Europea y
en España de la Proposición de Ley Integral de Lucha Contra la Corrupción y Protección de los
Denunciantes”. Revista de estudios europeos, número 1, 2019, pág. 226.
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voraz y desmesurado, enamora a tipologías de personas muy diferentes en cuanto
a su status social” 2.
Ciertamente, el impacto de la corrupción es diversificado 3; a nivel económi-
co, a modo de ejemplo, se ha estimado que el coste para el contexto europeo es
de “120 000 millones EUR al año, cifra solo ligeramente superior a la del presu-
puesto anual de la Unión Europea” 4; sin embargo, sus efectos son más amplios,
alcanzando aspectos tan cruciales como la confianza pública 5, con las consiguien-
tes consecuencias democráticas, evidenciándose grados considerables de desafec-
ción ciudadana 6, que suponen un importante exponente del problema, sin per-
juicio de otras consecuencias.
Por tanto, estamos ante un inexorable reto a afrontar de forma inminente,
constituyendo el leitmotiv de diferentes agendas políticas. Sin ánimo de exhaus-
tividad, en el documento “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible”, suscrito el 25 de septiembre de 2015 en el contexto de
Naciones Unidas, se contemplan determinados objetivos entre los que encontra-
mos uno relativo a “Paz, justicia e instituciones sólidas”, que integra como meta
“Reducir considerablemente la corrupción y el soborno en todas sus formas”, jun-
to a otras como “Crear a todos los niveles instituciones eficaces y transparentes
que rindan cuentas” y “Garantizar la adopción en todos los niveles de decisiones
inclusivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades”, entre
otros 7. También encontramos recientemente la Recomendación de la OCDE so-
bre integridad pública 8, elaborada tomando en consideración la Convención de
Naciones Unidas contra la Corrupción, así como la citada Agenda 2030, que ver-
tebra una estrategia de lucha contra este problema fundamentada en los ejes de
desarrollo de un sistema basado en la integridad que resulte coherente y comple-
2 MORILLAS CUEVA, L.: “Introducción”. Urbanismo y corrupción política. Una visión penal,
civil y administrativa, Dir. L. Morillas Cueva y Coord. J.M. Suárez López, Madrid, 2013, pág. 2.
3 PARRAMÓN BREGOLAT, L. y ROCA SAFONT, O.: “Alertadores de la corrupción, ca-
nales de denuncias y cultura de la integridad”. En Compliance en el sector público, Dirs. S. Subirana
de la Cruz y M. Fortuny Cendra, Cizur Menor (Navarra), 2020, pág. 124.
4 Según indica la ficha temática del semestre europeo “Lucha contra la corrupción”,
disponible en: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/european-semester_thematic-facts-
heet_fight-against-corruption_es.pdf (fecha de consulta: 1 de septiembre de 2020). Este documento
advierte la dificultad que entraña conocer el coste económico total de la corrupción, basándose
dicha cifra en los cálculos efectuados por diferentes organismos e instituciones especializadas,
como Transparencia Internacional, entre otros.
5 Según se ha apuntado recientemente en el contexto de Naciones Unidas: https://www.
un.org/es/coronavirus/articles/statement-corruption-context-covid-19 (fecha de consulta: 1 de sep-
tiembre de 2020).
6 PARRAMÓN BREGOLAT, L. ROCA SAFONT, O.: “Alertadores de la corrupción,
canales de denuncias y cultura de la integridad”, op. cit., pág. 124.
7 https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/peace-justice (fecha de consulta: 1 de sep-
tiembre de 2020). La información relativa al cumplimiento de estos objetivos en el contexto
español se puede encontrar en: https://www.agenda2030.gob.es (fecha de consulta: 1 de septiem-
bre de 2020).
8 Recommendation of the Council on Public Integrity (OECD/LEGAL/0435).
La protección de los denunciantes en el contexto de la Unión Europea 89
to; fomento de una cultura de integridad pública; y la articulación de un sistema
eficaz de rendición de cuentas 9.
Por su parte, la doctrina científica ha focalizado su atención sobre este pro-
blema desde diferentes perspectivas 10, apuntando cuestiones tan relevantes como
la inexistencia de una definición consensuada de corrupción auténticamente
operativa 11 o su discutido carácter sistémico con relación a diferentes contextos 12.
Al respecto, se han identificado como interrogantes actuales a abordar sobre la
corrupción 13: su medición, el análisis de sus causas, las consecuencias que genera,
así como el diseño de instituciones efectivas. Con relación al desarrollo de instru-
mentos eficientes, en el presente trabajo nos focalizaremos sobre las aportaciones
realizadas por la reciente Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y
del Consejo de 23 de octubre de 2019 relativa a la protección de las personas que
informen sobre infracciones del Derecho de la Unión Europea y su impacto sobre
el Derecho nacional.
9 La versión completa del documento en español está disponible en: http://www.oecd.
org/gov/ethics/recomendacion-sobre-integridad-es.pdf (fecha de consulta: 1 de septiembre de 2020).
10 Son tantos los estudios sobre el tema que su recopilación excede los objetivos del pre-
sente trabajo; entre otros, vid. DEL MORAL GARCÍA, A.: “Justicia penal y corrupción: défi-
cits, resultados, posibilidades”. En Revista Vasca de Administración Pública. Herri-Arduralaritzako
Euskal Aldizkaria, número 104, 2016. GÓMEZ RIVERO, M.C.: “Derecho penal y corrupción:
acerca de los límites de lo injusto y lo permitido”. En Estudios Penales y Criminológicos, volu-
men 37, 2017. MANNOZZI, G.: “Combatir a la corrupción. Un recorrido entre Criminología
y Derecho Penal”. Boletín Mexicano de Derecho Comparado, número 125, 2009. TERRADILLOS
BASOCO, J.M.: “Corrupción, globalización y Derecho Penal económico”. Derecho PUCP, volu-
men 74, 2015. TERRADILLOS BASOCO, J.M.: “Corrupción Política: consideraciones político-
criminales”. Revista Electrónica de Estudios Penales y de la Seguridad, número 1, 2017. VILLORIA,
M. “Corrupción pública”. En Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, número 5, 2013-2014.
Concretamente, sobre el tratamiento interdisciplinar de la corrupción, vid. DIMANT, E. y
SCHULTE, T.: “The Nature of Corruption: An Interdisciplinary Perspective”. En German Law
Journal, volumen 17, número 1, 2016.
11 CHEVARRÍA, F. y SILVESTRE, M.: Sistemas de denuncias y de protección de denunciantes de
corrupción en América Latina y Europa, Programa Eurosocial-Programa para la cohesión social
en América Latina, 2013, pág. 12. NASH ROJAS, C.; CONTRERAS, V.D. y BASCUR CAMPOS,
M.L.: Guía para la utilización del Sistema Interamericano de Derechos Humanos en la Protección de
los Denunciantes de Actos de Corrupción, Centro de Derechos Humanos – Facultad de Derecho
(Universidad de Chile), 2013, pág. 6. Sobre las características compartidas de los actos de co-
rrupción, vid. PÉREZ FERRER, F.: “Algunas reflexiones sobre el fenómeno de la corrupción y
su extensión al ámbito punitivo”. Urbanismo y corrupción política. Una visión penal, civil y adminis-
trativa, Dir. L. Morillas Cueva y Coord. J.M. Suárez López. Madrid, 2013, págs. 4 y 5.
12 MENDIETA, M.V. y JIMÉNEZ, F.: “¿Cuánta corrupción hay en España? Los problemas
metodológicos de la medición de corrupción (2004-2011)”. Revista de estudios políticos, número
156, 2012, pág. 42.
13 VILLORIA, M.: “Corrupción pública”, op. cit., pág. 164.
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