Protección civil

AutorAbogacía General del Estado
Páginas662-675

    Dictamen de la Abogacía General del Estado de 18 de octubre de 2002 (ref.: A.G. Interior 7/02). Ponente: Raquel Ramos Vallés.

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Antecedentes

1. En el escrito de solicitud de informe se hace constar lo siguiente:

Después de los atentados de 11 de septiembre, los servicios públicos de Protección Civil de la mayoría de los países de nuestro entorno y, obviamente, la Dirección General de Protección Civil del Ministerio del Interior, han constatado la necesidad de proceder a una reevaluación estratégica de los riesgos objeto de su atención, incorporando junto a los de origen natural (terremotos, inundaciones, incendios forestales, etc.) y tecnológico (nuclear, derivado de las centrales nucleares u otras fuentes radiactivas; químico, derivado de la producción de bienes en instalaciones industriales o del transporte de mercancías peligrosas), aquellos riesgos emergentes derivados de ataques terroristas empleando agentes nucleares, radiológicos, químicos o biológicos (Agentes NBQ), o del uso ilícito de estos agentes con el ánimo de dañar a personas y bienes, y de crear alarma social.

Organizaciones supranacionales, tales como la UE, han incluido en sus actividades prioritarias (bajo las recientes presidencias Belga y Española y ahora bajo la presidencia Danesa), trabajos para llegar a un mecanismo comunitario de prevención y cooperación operativa en los casos de emergencia, derivados de ataques terroristas con agentes NBQ.

El fenómeno de la mundialización, también del terrorismo, y los escenarios barajados, contienen las notas esenciales de «terrorismo» e «internacional».Page 663

La Dirección General de Protección Civil ha venido trabajando en la planificación ante este tipo específico de nuevos riesgos. Las notas esenciales citadas han aconsejado la redacción de un Plan Básico de Emergencia, de la tipología del artículo 7, apartado 1 del Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil, lo que pasaría por modificar previamente este citado artículo del referido Real Decreto, y ello en contraposición a la vía prevista por el artículo 7, apartado 2, (elaboración de una Directriz Básica) como pretenden determinadas Comunidades Autónomas, que así lo han manifestado en la Comisión Nacional de Protección Civil.

2. Tras la exposición de los referidos antecedentes, concluye el escrito de consulta formulando consulta en los siguientes términos:

Se ruega a esa Dirección General del Servicio Jurídico del Estado que, considerando las referidas notas esenciales del asunto cuya planificación de emergencias se pretende regular, estudie el mismo y emita dictamen sobre los siguientes aspectos:

- Si para abordar el régimen jurídico en materia de Protección Civil por un riesgo combinado de NBQ derivado de una amenaza terrorista, debe primar la competencia estatal entre las dos alternativas posibles del artículo 7 referenciado.

- En este caso, si puede procederse a través del instrumento de un Plan Básico, en cuyo caso la competencia de dirección y coordinación en situaciones de emergencia correspondería a la Administración General del Estado, integrando la participación de medios y servicios de todas las Administraciones Públicas aunque, naturalmente, para ello fuera necesario modificar el Real Decreto citado.

- Cualquier otras cuestiones conexas con las anteriores que, a juicio de esa Dirección General, pudieran o debieran ser consideradas.

Fundamentos jurídicos

I. La consulta que se formula se circunscribe, de un lado, a la determinación de qué Administración pública, estatal o autonómica, haya de ser la competente para prevenir un riesgo derivado de ataques terroristas que empleen agentes nucleares, radiológicos, químicos o biológicos; y de otro, a la determinación del instrumento adecuado para planificar situaciones de emergencia derivadas de este tipo de riesgos, cuestión ésta directamente relacionada con la naturaleza de los mismos y con la Administración Pública competente para regularlos.

Efectivamente, y por lo que se refiere a este último punto, que posteriormente se desarrollará con detalle, el artículo 7 del Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que, en ejecución de la Ley 2/1985, de 21 de enero, se aprueba la Norma Básica de Protección Civil, distingue dos tipos de instrumentos dentro de los denominados Planes Especiales: los Planes Básicos, «para los riesgos derivados de situaciones bélicas y de emer-Page 664gencia nuclear, que son aquellos cuya aplicación viene exigida siempre por el interés nacional», en los que la competencia y la responsabilidad del Estado abarca todas las fases de planificación, incluyendo la relativa a la prevención, implantación, mantenimiento de la efectividad e información; y los «Planes Especiales para los demás casos, que son aquéllos que se elaboran de acuerdo con las Directivas Básicas relativas a cada riesgo», y que, a su vez, pueden ser de dos modalidades: Planes Especiales Estatales o supraautonómicos, en los que se establecen los mecanismos y procedimientos organizativos para asegurar el ejercicio de la dirección y coordinación de los Planes Especiales Autonómicos, en las situaciones de emergencia en las que esté presente el interés nacional; y Planes Especiales de Comunidad Autónoma, para hacer frente a los riesgos específicos en sus respectivos territorios.

II. Delimitadas las cuestiones objeto de consulta, procede en primer lugar determinar si es competencia estatal o autonómica la prevención de este nuevo tipo de riesgos derivados de ataques terroristas en los que se empleen agentes nucleares, radiológicos, químicos o biológicos.

El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse en diversas ocasiones acerca del reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de protección civil.

Definida la protección civil como «la protección física de las personas y de los bienes en situación de grave riesgo colectivo, calamidad pública o catástrofe extraordinaria en la que la seguridad y la vida de las personas puedan peligrar y sucumbir masivamente» ( STC 2/1993, de 14 de enero), es constante la doctrina del Tribunal Constitucional que sostiene que «por la misma naturaleza de la protección civil se produce en esta materia un encuentro o concurrencia de muy diversas Administraciones Públicas y, desde esta perspectiva, la competencia autonómica encuentra límites que derivan de la existencia de un posible interés nacional y supracomunitario, como consecuencia del cual no pueden negarse al Estado las potestades necesarias para obtener y salvaguardar la coordinación de los distintos servicios y recursos pertenecientes a múltiples sujetos, así como, si fuera necesario, para garantizar una dirección y organización unitaria» (SSTC 123/1984, 133/1990, 118/1998).

En la Sentencia 133/1990, de 19 de julio, en la que se resuelve un recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno Vasco contra la Ley de Protección Civil 2/1985, de 21 de enero, declara el Tribunal Constitucional (fundamento jurídico 5) que:

c) Resulta así que, sin mengua de las competencias inalienables y en este sentido exclusivas del Estado, en la materia específica de la protección civil se producen competencias concurrentes de las Comunidades Autónomas cuya distribución es necesario diseñar. En consecuencia, en la materia específica de protección civil se producen unas competencias concurrentes del Estado (en virtud de la reservaPage 665 del artículo 149.1.29) y de las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en sus Estatutos en virtud de habilitaciones constitucionales.

d) Como esta situación de concurrencia plantea una especial problemática, se hace necesario hacer explícita tal distribución competencial. La sentencia (en alusión a la STC 123/1984) reconocía a la Comunidad Autónoma del País Vasco competencia en materia de protección civil, especialmente para la elaboración de los correspondientes planes de riesgos y calamidades, y para la dirección de sus propios servicios en el caso de producirse situaciones catastróficas o de emergencia. Ahora bien, se decía que esta competencia vasca «queda subordinada a las superiores exigencias del interés nacional en los casos en que éste pueda entrar en juego» (fundamento jurídico 4). Y se sostenía que esa subordinación competencial (que la propia Comunidad Autonómica entonces no discutía, como tampoco lo hace ahora) se producía en tres ocasiones:

- Cuando entra en juego la Ley 4/1981, de 1 de junio, que regula los estados de alarma, excepción y sitio;

- En los casos en que el carácter supraterritorial de la emergencia exija una coordinación de elementos humanos y materiales distintos de los que posee la Comunidad Autónoma, y

- Cuando la emergencia sea de tal envergadura que requiera una dirección de carácter nacional

.

Entiende el Tribunal Constitucional que la concurrencia de un interés nacional justifica la atribución al Estado de competencias tanto normativas como ejecutivas:

No obstante, y a tenor de lo dicho anteriormente, esta competencia autonómica se encuentra con determinados límites, que derivan de la existencia de un posible interés nacional o supraautonómico que pueda verse afectado por la situación de catástrofe o emergencia: bien por la necesidad de prever la coordinación de Administraciones diversas, bien por el alcance del evento (afectando a varias...

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