El protagonismo municipal y la relevancia del nivel local en la protección del medio ambiente
| Autor | J. R. Fuentes i Gasó - L. Casado Casado |
| Páginas | 373-412 |
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El protagonismo municipal y la relevancia del nivel
local en la protección del medio ambiente1
J R F G
L C C
Sumario: 1. T .–2. L
.–3. L -
. 3.1. Las previsiones de los nuevos Estatutos de Autonomía. 3.2. Las compe-
tencias ambientales de las administraciones locales en la legislación de régimen local. A) Las competencias
de los municipios. B) Las competencias de las administraciones supramunicipales. 3.3. Las com-
petencias ambientales de las administraciones locales en la legislación ambiental.–4. L
.–5. L -
. 5.1. La ordenación normativa: la potestad reglamen-
taria local en materia ambiental. 5.2. Los principales instrumentos de intervención. 5.3. El control de las
actividades con incidencia sobre el medio ambiente en el ámbito local: de la licencia de actividades clasi ca-
das al nuevo contexto derivado de la Directiva de servicios en el mercado interior. A) La Directiva de ser-
vicios y su impacto sobre los regímenes de autorización previa. B) La transformación de la inter-
vención de los entes locales sobre las actividades. Las reformas introducidas por la Ley Ómnibus
y por la Ley de Economía Sostenible. C) El cambio de paradigma en el control de actividades:
del control a priori al control a posteriori.–6. L :
21 .–7. L .–8. L
.
.–9. B.
* * *
1. TRAYECTORIA Y VALORACIÓN GENERAL
La Administración local ocupa una posición clave en el marco de la ordenación y
gestión del medio ambiente. No puede cuestionarse en nuestros días que estos entes
1. Este trabajo se ha realizado en el marco del proyecto «Derecho ambiental y libertad de servicios en el
mercado interior: nuevos retos, transformaciones y oportunidades» (DER2010-19343), financiado por
el Ministerio de Economía y Competitividad.
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Observatorio de políticas ambientales 2012 _________________________________________________
son y deben ser actores ineludibles en el decorado medioambiental, en la medida en
que muchas de las demandas del entorno sólo pueden ser idóneamente conocidas y
satisfechas desde la perspectiva local.
Se trata de un ámbito donde las competencias de las corporaciones locales tienen
mayor tradición; incluso han sido pioneras en la lucha frente a ciertos problemas
ambientales (la contaminación acústica o lumínica constituyen un buen ejemplo). La
más lejana normativa medioambiental atribuía a los entes locales la competencia en
bloque sobre el medio ambiente urbano, si bien dicho protagonismo fue objeto en
el período preconstitucional de una progresiva reducción en pro de una centraliza-
ción de competencias en esta materia. En el curso de este proceso de centralización
irrumpe la Constitución Española de 1978, que inicia un camino contrario al descrito,
al reconocer de una forma genérica a los municipios y provincias autonomía para la
gestión de sus propios intereses, para lo que necesariamente tienen que disponer del
suficiente cúmulo competencial –arts. 137 y 140 de la CE−. A partir de ese momento
es inevitable la integración de la protección del medio ambiente entre los intereses a
gestionar por las corporaciones locales.
Sin embargo, la Constitución huyó de la pormenorización de las competencias de
carácter local, al no establecer un listado de competencias como sí hizo con las Comu-
nidades autónomas y el Estado. En consecuencia, corresponde al legislador establecer
el haz competencial que responda a la autonomía local garantizada por la Norma
suprema. Por ello, el legislador estatal, al elaborar la Ley de bases de régimen local, en
los artículos 25 y 26 apela a la regulación estatal y autonómica de los distintos sectores
de acción pública, para que sean el Estado y las Comunidades Autónomas los que, de
acuerdo con la distribución competencial, aseguren el derecho de las entidades locales
a intervenir en los asuntos que afecten al círculo de sus intereses. Por ello, la defini-
ción de las competencias locales exige el continuo pronunciamiento del legislador,
que deberá definir el círculo de intereses cuya gestión corresponde a las entidades,
estando su actuación sometida a los dictados constitucionales. Al legislador ordinario
le corresponde definir sector por sector, materia por materia, el círculo de intereses
cuya gestión corresponde a los entes locales, respetando el reducto indisponible de la
autonomía local que la Constitución garantiza. Y así ha sucedido efectivamente en la
práctica. La gran mayoría de leyes ambientales reconocen importantes competencias a
los entes locales (especialmente, a los municipios), si bien el protagonismo será mayor
o menor en función del sector concreto de que se trate.
El protagonismo de los entes locales en las cuestiones del entorno se evidencia en
su tarea de actuación de ejecutores de la normativa estatal y autonómica. En efecto,
estos entes normalmente abarcarán funciones de policía, de fomento, de prestación
de servicios y también funciones de coordinación general, planificación y sanción. Su
labor es el necesario complemento al resto de incursiones de otras Administraciones
en el sector ambiental. Sin embargo, su protagonismo se ve claramente dificultado por
la falta de recursos humanos y técnicos para hacer frente a las competencias impuestas,
teniendo en cuenta, además, la deficiente coordinación entre las administraciones
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_____XVI . El protagonismo municipal y la relevancia del nivel local en la protección del medio ambiente
implicadas. En este ámbito más que en otros es imprescindible la cooperación y coor-
dinación entre las diferentes administraciones con competencias ambientales. Asimis-
mo, es imprescindible el apoyo económico y técnico de las administraciones locales
supramunicipales para garantizar el ejercicio efectivo de las competencias ambientales
por parte de los municipios y posibilitar el avance de nuevas políticas orientadas a una
mayor sostenibilidad en el ámbito local.
Muchos de los problemas ambientales trascienden la esfera local y son problemas de
carácter global que deben abordarse desde instancias superiores (el cambio climático,
la reducción de la capa de ozono, la deforestación o la pérdida de biodiversidad son
ejemplos paradigmáticos). Sin embargo, también es cierto que muchas cuestiones am-
bientales tienen una incidencia específica en el territorio donde ejercen sus competencias
las administraciones locales, por lo que se convierten en instancias especialmente aptas
para desarrollar y ejecutar políticas ambientales (también es paradigmático en este sen-
tido el ámbito de la contaminación acústica, donde la actuación local es fundamental).
Incluso en los ámbitos que son claramente de acción supralocal no puede o debe pres-
cindirse de la participación de los entes locales que desarrollan actuaciones concretas
sobre el territorio (piénsese, por ejemplo, en las importantes iniciativas llevadas a cabo
por muchas administraciones locales para frenar el cambio climático o para fomentar
el ahorro de agua). Conocido es en este sentido el lema «pensar globalmente, actuar
localmente». Cuestión distinta será el grado de participación que corresponderá a los
gobiernos locales en cada uno de los sectores ambientales, que será determinado por
el legislador sectorial, respetando el principio de autonomía local. Pero lo cierto es
que, como administraciones más próximas al ciudadano y sobre la base del principio de
subsidiariedad, su intervención en materia de protección del medio ambiente no sólo
está justificada, sino que progresivamente va ampliándose, reforzándose y afianzándose,
a pesar de las enormes dificultades que deben afrontarse, sobre todo por la tradicional
insuficiencia de medios.
2. LA NECESARIA ACCIÓN DE LOS PODERES PÚBLICOS LOCALES EN
MATERIA AMBIENTAL
Si bien es cierto que la Constitución Española no incluye un listado de compe-
tencias de los municipios y provincias, ni mucho menos una referencia expresa a sus
competencias en materia ambiental, la existencia de responsabilidades locales en este
ámbito es incuestionable y tienen su fundamento en el propio Texto Constitucional.
Así se deriva tanto del reconocimiento de autonomía a municipios y provincias para la
gestión de sus respectivos intereses (cuestión sobre la que volveremos en el apartado
siguiente) como del mandato a los poderes públicos, contenido en el artículo 45.2, de
velar «por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger
y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en
la indispensable solidaridad colectiva».
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