Propuestas para la mejora de una estructura funcionarial ya obsoleta. Los retos de una administración más moderna, automatizada y que actúa por proyectos
| Autor | Josefa Cantero Martínez |
| Páginas | 219-244 |
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CAPÍTULO 8
PROPUESTAS PARA LA MEJORA DE UNA
ESTRUCTURA FUNCIONARIAL YA OBSOLETA. LOS
RETOS DE UNA ADMINISTRACIÓN MÁS MODERNA,
AUTOMATIZADA Y QUE ACTÚA POR PROYECTOS
Josefa Cantero Martínez
Profesora titular de Derecho Administrativo. UCLM
1. A MODO INTRODUCTORIO: LA IMPORTANCIA DE LA
ESTRUCTURA FUNCIONARIAL
La estructura de la función pública hace referencia al modo de organizar
la relación entre las personas y las tareas en una organización, así como a
la ordenación y jerarquización de los diferentes tipos de tareas del modo que
resulte más adecuado para garantizar el buen funcionamiento de la Adminis-
tración. Toda organización, sea pública o privada, necesita ordenar y estruc-
turar sus funciones, sus puestos de trabajo y a sus empleados. Esta ordenación
de funciones y personas se realiza básicamente a través de dos instrumentos
organizativos básicos, los puestos de trabajo y los cuerpos de funcionarios.
El elemento objetivo de la estructura funcionarial es el puesto de trabajo,
que se refiere a la forma de organizar las funciones y responsabilidades que
tiene atribuida una Administración. Los puestos surgen de los distintos aco-
tamientos horizontales y verticales de funciones asumidas por una organiza-
ción (De la Fuente Sabater, García Tenorio Ronda, Guerras Martín y Her-
nangómez Barahona, 1997; Gorriti Bontigui, 2013). El elemento subjetivo de
la estructura es el cuerpo de funcionarios. El cuerpo hace referencia a las
personas, a la agrupación de funcionarios que se caracterizan por poseer
conocimientos, capacidades y competencias comunes que les permiten cum-
plir las tareas encomendadas a los puestos de trabajo. De ahí que se hable
de la naturaleza dual que en la actualidad tiene la estructura de la función
pública (Cantero Martínez, 2016 y 2017).
Si pensamos en las distintas instituciones que componen el régimen fun-
cionarial como piezas de un juego de dominó, podríamos decir que la estruc-
CONTINUIDAD VERSUS TRANSFORMACIÓN: ¿QUÉ FUNCIÓN PÚBLICA NECESITA ESPAÑA?
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tura es una pieza clave en una organización, porque el resto de instituciones
dependen de ella, es la pieza maestra que, de ser alterada, activaría el efecto
dominó en las demás. Si, como se ha apuntado, desapareciera el cuerpo por
ser una institución cada vez más obsoleta, se vería directamente afectado el
acceso a la Administración y la promoción interna en cualquiera de sus
variantes (horizontal, vertical o cruzada), en la medida en que esta institución
siempre supone para el funcionario el cambio de cuerpo. De una adecuada
estructura dependerá que sea exitoso el acceso a la Administración, la pro-
visión de puestos de trabajo, la carrera horizontal, la evaluación del desem-
peño, la promoción interna, hasta la movilidad del funcionario en el puesto
de trabajo. Todo forma parte de un engranaje institucional perfecto, por lo
que no se puede retocar ni reformar la estructura sin antes repensar y rea-
justar todo el modelo, esto es, todo el régimen funcionarial.
el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TRE-
BEP), proporciona las dos piezas básicas de la estructura, el puesto y el
cuerpo, así como el instrumento de ordenación que nos permite relacionar
ambas piezas, la relación de puestos de trabajo (RPT). Al estructurar la fun-
ción pública no se puede elegir entre una u otra pieza porque, a día de hoy,
ambas son necesarias. No sería muy lógico optar por un sistema de cuerpos
o por un sistema de puestos de trabajo, toda vez que no podemos prescindir
de ninguna de estas instituciones. Habría que saber relacionarlas adecuada-
mente para optimizarlas, aprovechando todas las herramientas organizativas
y de gestión que nos proporciona el actual marco normativo. La experiencia
demuestra diariamente que, sin una adecuada estructura que armonice los
puestos con los cuerpos de funcionarios, se pueden producir importantes
disfunciones y desajustes en todas las demás instituciones, que acaban com-
prometiendo y afectando, no solo a la gestión del personal, sino también a
la eficacia y a la eficiencia de la Administración en la consecución del inte-
rés público. Y, lo que es incluso más grave, se corre el riesgo de que la
Administración acabe convirtiéndose en una masa amorfa de funcionarios
(Nieto, 1996: 153) o en un panal de cuerpos que actúan como compartimen-
tos estancos, como nichos o silos funcionariales que hacen prácticamente
ingobernable la gestión de su personal.
Dada la peculiar naturaleza propositiva de este trabajo, en las siguientes
páginas pretendo hacer una reflexión sobre las disfunciones del modelo actual
con la intención de realizar algunas propuestas de mejora y reforma. Para
ello, he estructurado el trabajo en tres grandes bloques que intentan explicar
de dónde venimos (modelo corporativo), dónde estamos en el momento pre-
sente (modelo dual) y hacia dónde nos dirigimos (crisis del modelo, de los
cuerpos y de los propios puestos de trabajo). En este sentido, podríamos decir
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