Propuestas de mejora
| Autor | Manuel Villoria Mendieta |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos-Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset |
| Páginas | 107-124 |
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Siguiendo la tipología de PETERS (1996) una teoría de gestión pública debe ser capaz de dar información sobre cuatro variables dependientes: la gente, las estructuras, la conducta y el poder. Pues bien, gracias a los estudios patrocinados por el BID se ha mejorado mucho el conocimiento sobre la gente, las estructuras y la conducta del servicio civil en América Latina, pero falta por tener un conocimiento mejor sobre los juegos de poder e influencia «de» y «en» los servicios civiles en la zona. No obstante, nos permitiremos lanzar una agenda de investigación desde el conocimiento de los avances existentes hasta el momento.
En primer lugar, en relación a nuestro conocimiento de la gente que trabaja en el servicio público en los distintos países latinoamericanos necesitaríamos mejorar nuestra información sobre: su origen social, sus ideas políticas y sociales, su sistema de valores, su composición racial, étnica y de género, el porcentaje de personas con minusvalía, etc. Con ello, tal vez podríamos entender mejor las resistencias y los avances en materia de implantación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública. Así, parece lógico considerar que un país con una composición étnica plural puede tener problemas para implantar un sistema de servicio civil meritocrático que conduciría a una presencia ínfima de ciudadanas y ciudadanos pertenecientes a las etnias más numerosas y, al tiempo, más desfavorecidas.
Segundo, con relación a las estructuras, es cierto que gracias a los trabajos del BID, y en concreto, al «Marco Analítico para el Diagnóstico de Sistemas de Servicio Civil» elaborado por Francisco LONGO (2002) para dicho proyecto, el conocimiento de las estructuras y prácticas de gestión de recursos humanos
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en las Administraciones latinoamericanas ha mejorado enormemente. No obstante, dada la amplitud de la investigación, el conocimiento ahora existente se centra en las áreas ministeriales y sobre todo los servicios centrales de dichas Administraciones, de ahí que, de cara al futuro, sería oportuno empezar a conocer cómo se estructura y funciona el difuso volumen de organismos instrumentales que surgen alrededor de las Secretarías de Estado y Ministerios (toda la Administración instrumental, con sus organismos autónomos, entes empresariales, empresas públicas, etc.), y toda la Administración regional y local con su inmensa variedad y prolijidad.
Tercero, también ha mejorado bastante, gracias una vez más a la investigación patrocinada por el BID, el conocimiento de la conducta en términos estructurales, es decir, la vinculada a los grandes pilares del sistema de recursos humanos. Pero falta investigación fenomenológica, es decir, investigación que nos dé información sobre «el sentido de las acciones» para los protagonistas del sistema, su interpretación de la realidad, su construcción colectiva de significados. Un diseño institucionalista (MARCH y OLSEN 1997; MARCH y SIMON, 1995) de investigación aplicada tal vez nos permitiría conocer la «lógica de lo apropiado» en las organizaciones clave del sector público, así como los valores que se potencian tras las rutinas ordinariamente asumidas. El primer paso en esta dirección ya lo han dado RAMIÓ y SALVADOR (2005).
Finalmente, creemos que existe un insuficiente conocimiento de la estructura de poder en las organizaciones públicas latinoamericanas y de la conexión del servicio civil con el poder político y partidista. En suma, sería conveniente conocer qué poder tienen los funcionarios en el proceso de definición de problemas y formulación de políticas en cada país, qué papel juegan en la elaboración de normas y en su interpretación, qué luchas de poder internas existen entre las organizaciones del sector público y entre los diferentes grupos de funcionarios de elite, qué papel juegan en la implantación de políticas y programas y en la gestión de los mismos, etc…
Como consecuencia de todo lo anterior, es preciso recordar que el servicio civil puede ser analizado desde tres perspectivas o agrupaciones de variables (MCGREGOR y SOLANO, 1996). En primer lugar, como un sistema operativo de gestión de personal. Para este análisis nos sería necesario considerar la información sobre diferentes conjuntos de variables, en especial, los mercados laborales de referencia, el sistema de empleo y el diseño del modelo de recursos humanos. Más o menos ello correspondería a la información que sobre la gente, las estructuras y las conductas ha empezado a recopilar el BID y sobre las cuales ya hemos indicado algunas mejoras recomendables.
En segundo lugar, el servicio civil es una institución política, es un instrumento de poder y regulación. Desde el «deber ser» es una institución para definir e implantar eficaz, honesta y eficientemente políticas públicas. Desde el «ser» puede ser un eficaz instrumento de dominación política y discriminación social. De ahí que sea conveniente poder responder, por ejemplo, a la pregunta
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de en qué medida las pautas de reclutamiento son fruto de la estructura social y de valores existente o son instrumentos políticos de dominación y perpetuación de diferencias sociales.
En general, el servicio civil es una institución programada por normas formales e informales que son, por definición, razonablemente estables temporalmente y que expresan las expectativas sobre cuáles deben ser las actitudes, roles, conductas y funciones que el servicio civil muestre al ejecutar las tareas de gobierno. Las variables que nos permitirían dar respuesta a las demandas de conocimiento sobre el aspecto político del servicio civil —el poder del que hablábamos más arriba y las conductas en el marco institucional correspondiente—, se refieren a la estructura de autoridad centralizada o descentralizada utilizada, los datos sobre agencia (¿a quién se sirve: al Estado, al pueblo, al partido ), los mecanismos de rendición de cuentas internos y externos existentes, y el papel en la política y las políticas del funcionariado.
En tal sentido, no es lo mismo un servicio civil centralizado, que sirve al partido en el gobierno, sin mecanismos desarrollados de rendición de cuentas y subordinado políticamente al gobierno, no sólo en la formulación, sino también en la implantación de políticas, que un servicio civil descentralizado, al servicio del Estado, que rinde cuentas interna y externamente y que políticamente tiene poder autónomo en la implantación de las políticas. Todas estas premisas nos deberían permitir intentar dar el salto y dejar de considerar el servicio civil como un mero instrumento secundario del sistema político y gubernamental, para empezar a tratarlo como una institución relevante en el marco institucional de la gobernabilidad y la gobernanza de cada país. De ahí la ineludible necesidad de configurar proyectos de investigación en los que se ana-lice el sistema político y social de cada país y el papel de la variable «servicio civil» en la configuración global de su gobernabilidad y gobernanza.
Tercero, el servicio civil es un símbolo del sistema político. Así, cuando llegan los momentos conflictivos, es necesario saber qué valores priman «en» y «sobre» el servicio público. Debemos conocer cuáles son las ideas básicas sobre responsabilidad cívica, deber, honor o responsabilidad frente a los líderes políticos, vistas tanto desde el punto de vista de los funcionarios como desde el punto de vista de la sociedad. Desde una perspectiva interna sería conveniente conocer la vocación de servicio público del funcionariado, su aislamiento con respecto al sector privado, su anonimidad, los mecanismos de responsabilidad interna y cómo se configuran. Desde una perspectiva externa, habría que conocer la confianza pública en el servicio civil, el prestigio de que goza, la visibilidad, su sesgo partidista, o los conflictos de interés observables y cómo los interpreta la ciudadanía.
En suma, existe una amplia agenda de investigación que, por ahora, se ha cubierto parcialmente desde la perspectiva del servicio civil como sistema de gestión de recursos humanos, pero la realidad de los estudios existentes nos muestra que los análisis del servicio civil desde la perspectiva política y sim-
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bólica están prácticamente en sus inicios y que deben ser el ámbito en el que consolidar nuestro conocimiento sobre esta institución clave para la gobernabilidad democrática en América Latina.
Si, como vimos, el principal problema al que hacer frente para incorporar el servicio civil de carrera a la agenda gubernamental y para implantarlo eficazmente es, esencialmente, político, no cabe duda de que la solución no puede obviar el problema de los políticos en América Latina. La política la hacen, sobre todo, los políticos y los problemas derivados del clientelismo y el patrimonialismo son problemas que tienen que ver con la forma de actuar de los políticos cuando llegan a alcanzar los cargos públicos. Ahora bien, sería un error creer que trabajando sólo sobre el liderazgo político se pueden alcanzar las metas propuestas. En nuestro caso, el trabajo sobre el liderazgo político debe ser complementado con un trabajo intenso sobre los...
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