La propiedad urbanística y el Regitro de la Propiedad

AutorJosé María Chico y Ortiz
CargoRegistrador de la Propiedad
Páginas149-176

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I Vision general de la ley del suelo

La publicación de la nueva Ley del Suelo 8/1990, de 25 de julio, con unas finalidades que luego precisaremos, provoca en el jurista un intento de acercamiento general a sus preceptos y un pequeño estudio de dos puntos concretos, como son la propiedad y el Registro de la misma con el gran trasfondo de si con esta regulación se logra alcanzar ese gran principio constitucional (art. 9.3 Constitución Española) de la seguridad jurídica, pues toda legislación que nutra el contenido del "ordenamiento jurídico" ha de sujetarse al principio citado. ,

A) Precedentes legislativos, la Constitución Española y el Estado de las Autonomías

Prescindiendo de antecedentes remotos en el urbanismo español (Leyes de Ensanche y Extensión de 26 de julio de 1982; de Saneamiento y Mejora Interior de 18 de marzo de 1895; de Solares de 15 de mayo de 1945 y diversos artículos de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955, además de otras disposiciones) donde viene a concretarse la primera gran Page 150 normativa sobre la materia es en la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956. Fue una ley difícil, técnica que tardó en aplicarse, entenderse y prestarle la atención que debiera por las distintas esferas jurídicas de la nación. Singularmente las relaciones que la Ley del Suelo tenía previstas con el Registro de la Propiedad se circunscribían a un artículo genérico y a dos o tres exigencias regístrales, con un auténtico olvido de los grandes servicios que la institución registral podían prestar al urbanismo. Remedando a Núñez Lagos 1 en su famosa frase que relacionaba el Registro con la institución de la posesión, podríamos decir que existía entre urbanismo y Registro la política "del gruñido y del zarpazo". La situación no mejoró con la nueva Ley 19/1975, de 2 de mayo (fecha histórica capaz de animar al legislador), ni con el texto refundido de 9 de abril de 1976 (Real Decreto 1346, de igual fecha) no ya sólo en sus diversos enfoques, sino en el de la institución registral. Lo mismo sucedió con los diversos Reglamentos que se publicaron para su aplicación y desarrollo (Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, sobre Planeamiento; Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, sobre Gestión Urbanística, y Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, sobre Disciplina Urbanística, aparte de otras disposiciones).

El juicio "valorativo" de esta legislación -aparte de coincidir con el mío- lo expresa la vigente Ley 8/1990, de 25 de julio, donde en su preámbulo dice que se ha revelado insuficiente. Aunque concreta esta insuficiencia a la gran libertad de que gozan los propietarios del suelo urbano y a la no utilización de los medios represivos de la Administración, en el fondo viene a reconocer más adelante la necesidad de sus inevitables relaciones con la institución registral.

Lo que sucede, y esto puede ser un principio conflictivo, que cuando esta última Ley se publica está ya vigente la Constitución Española, donde, de una parte, se respeta el derecho de propiedad y, de otra, se reconocen a las Comunidades Autónomas unas competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (art. 148 Constitución), lo cual lleva a que la ley no tenga una aplicación general. De otra parte, no debe olvidarse, al enjuiciar esta Ley, el artículo 9.3 de la misma Constitución, donde existen unos principios de publicidad de disposiciones legales, de retroactividad, de legalidad y de seguridad jurídica, que veremos si se respetan en la presente edición de esta Ley.

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B) Caracteres de la nueva Ley

La gran finalidad de la Ley es el intento -no es eficazmente conseguido- de impedir la especulación del suelo, consiguiendo una utilización del mismo de acuerdo con el interés general. Sobre esta base entran en juego dos condicionamientos jurídicos o condiciones básicas: la igualdad de todos los españoles en los procesos de urbanización y edificación y la función social de la propiedad en su vertiente económica. Desde el punto de vista de un Estado democrático y de Derecho no pueden ponerse objeciones a esta finalidad.

Se han realizado varios cursos de conferencias, mesas redondas, coloquios y alguna publicación importante, aparte de ciertos artículos periodísticos 2 y el ambiente que se respira en torno a todo ello no es tan Page 152 favorable como el legislador en sus intenciones pretende. Entiendo que es pronto para enjuiciar y que lo prudente es esperar a ver lo que sucede en este rodaje legislativo, no vaya a ser que todo avance lleve consigo el retroceso 3. Limitémonos ahora a señalar sus caracteres:

a) ¿QUE CLASE DE LEY ES? La pregunta es importante, ya que con esta Ley se barren y eliminan muchas cosas, se ignoran los derechos adquiridos y hay un ataque serio a la institución de la propiedad. La propiedad es dentro de la Constitución uno de los derechos fundamentales de la misma (art. 33.2, dentro del capítulo de los derechos y libertades). Por ello tendría que ser una ley "orgánica". Pero es curioso cómo en su concepción resulta que se trata de una ley de bases para la formación de textos articulados o de una ley ordinaria cuando se trate de refundir diversos textos legales en uno, conforme al artículo 82.2. Si las delegaciones no pueden realizarse sobre materias a las que regulan o se deben referir las leyes orgánicas, esta ley comienza a ser conflictiva y, si se me apura, circunfleja: montada a dos vertientes 4.

b) ES LEY DIFÍCIL Y TÉCNICA. Es ley difícil de entendimiento y de aplicación. No es de fácil entendimiento, como puede ser el texto del Código Civil, que está al alcance de cualquier ciudadano, sino que es una ley dirigida a los ya "iniciados" en la materia y en su terminología, alejándose, con ello, de lo que podríamos llamar principio de "igualdad" de los españoles.

Page 153Por ser una ley técnica -técnicamente impecable, según dice Alonso Lasheras 5-, se ofrece con ciertas dificultades para su aplicación y cumplimiento por parte de los Ayuntamientos, insuficientemente preparados para recibir este legado y hacerlo cumplir. En esto poco se aparta de las anteriores.

c) LEY DE AVANZADA PROGRAMACIÓN. Bajo unas ideas de igualdad, función social y contenido económico del derecho de propiedad se altera -como veremos- el concepto de propiedad, se establece el principio de que "la Comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos" y se concentra en manos de la Administración un auténtico "arsenal" de medidas de ataque al propietario que se asemejan a una declaración de guerra contra el mismo. Conviene preguntarse ¿con ello se persigue una municipalización o nacionalización del suelo urbano? Se trata de medidas drásticas que conducen -en caso de aplicación estricta- a esa conclusión.

d) NO ES LEY TERRITORIAL. Así como la legislación hipotecaria es ley territorial, ya que su flexibilidad admite las posibles excepciones del Derecho foral, esta legislación que lo fue en su día, carece en la actualidad de este carácter. No es, por tanto, territorial, ya que de una parte no se aplica a determinados municipios (los que no lleguen a 25.000 habitantes y otros casos peculiares que en ella se establecen); de otra, cada Comunidad Autónoma tiene ciertas facultades de regulación en la materia y, por último, la disposición final hace una distinción entre preceptos de aplicación plena, de legislación básica y aplicación supletoria. Resulta sumamente complicado aplicar esta terminología y llegar a la sutil distinción entre lo que es básico y lo que es de aplicación plena. La originalidad del legislador llega a límites insospechados.

e) LEY DE APLICACIÓN INMEDIATA CON FALTA DE SEGURIDAD JURÍDICA. La intención del legislador es que la Ley se aplique al día siguiente de su publicación -con determinadas normas transitorias para ciertas situaciones, aunque con un gran fallo que no sólo provoca inseguridad jurídica, sino incertidumbre frente al modo de legislar y derogar- lo cual provoca en el ciudadano una cierta inseguridad, pues al texto que se le ofrece habrá que incorporar todo lo no derogado por incompatible y esperar a que el texto refundido que se le promete cumpla Page 154 esa exigencia, lo mismo que el Reglamento y el ofrecimiento de que hipotecariamente se solucionen los problemas que la Ley reserva para el posible Reglamento. Que al ciudadano se le imponga la ley "en desarrollo" que puede tener ciertos matices diferenciales por no ser considerados como incompatibles con sus principios, es un grave atentado al principio de seguridad jurídica del artículo 9 de la Constitución.

Para completar la materia sería preciso ir examinando caso por caso de las disposiciones transitorias para ver con detenimiento si en ellas se viola o no el principio de irretroactividad de sus disposiciones sancionado-ras o restrictivas de sus derechos individuales. Pero, como es una ley en "desarrollo", que tiene de aplicación un año, vamos con la disposición transitoria octava que venía a solucionar unos graves problemas de interpretación en relación con las obras nuevas y que jugaba con unos plazos que permitían dar solución a muchos casos. No vamos a descender a la clasificación de errores materiales, formales o de concepto, pero si fijarnos que...

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