La propiedad y la planificación. Conflictos y perspectivas
| Autor | Giancarlo Mengoli |
| Cargo | Abogado. Bolonia. Italia |
La propiedad y la planificación. Conflictos y perspectivas1
El Derecho urbanístico ha estado sujeto, en los últimos tiempos, a un verdadero torrente de nuevas normas que han sacudido el sistema y los principios del derecho urbanístico surgido de la Ley urbanística de 1942.
El proceso se inicia con la Ley urbanística de 1995 de la Región de Toscana y el contemporáneo congreso del Instituto Nacional de Urbanismo en Bolonia en 1995, y posteriormente se asiste a la adopción de una serie de nuevas leyes regionales, todas ellas inspiradas en alguna medida en el principio de equidistribución2, que presupone y codifica la separación del derecho a edificar de la propiedad privada del suelo. Aparentemente, por lo tanto, se ha producido una suerte de «nacionalización» del derecho a edificar3, que viene atribuido con carácter general al Municipio y posteriormente redistribuido parcialmente según criterios de equidistribución, es decir, de igualdad, si bien sólo en parte, porque una parte del mismo se atribuye al Municipio, que lo utiliza para compensar la expropiación de terrenos o para ejecutar programas de viviendas sociales.
Que este proceso puede hacer surgir esencialmente fuertes dudas resulta lógico si se atiende a la evolución del derecho urbanístico y hoy al denominado «gobierno del territorio», expresión que aparece como totalidad amenazante, en la medida en que todos vivimos sobre el territorio y no en el espacio o en el agua y dado que la normativa regula nuestra vida bajo múltiples aspectos económicos, sociales y también políticos. Así que parece que la propiedad urbana, cuyo contenido y cuyo valor consiste esencialmente en el derecho a edificar y a usar la misma, se encuentra en cierto modo casi totalmente transferida al poder público.
En efecto, de la modificada normativa de la propiedad urbana surge claramente el dato de que la misma constituye el elemento dialéctico, en cierto modo antagonista pero sobre todo limitativo, de la potestad de planeamiento, que en sí misma, al fundamentarse en la presunta competencia técnica de los especialistas y resultar inaprensible para el lego, tiende a establecer determinaciones absolutas y detalladas sin dejar espacio a las alternativas y así por esta razón deviene inevitablemente superada en poco tiempo por la realidad.
Aunque sin querer prescindir del principio general (artículo 42 de la Constitución) de la intangibilidad fundamental de la propiedad con la única posibilidad de su limitación para fines sociales pero sin afectar a su contenido esencial salvo indemnización (Corte Constitucional n.º 55/1968), no hay duda de que la potestad de planeamiento tiende a expresarse en sentido meramente técnico y por lo tanto totalitario. De ahí que se haya producido una controversia con momentos de alternancia entre la prevalencia y la recuperación de la autonomía de la propiedad de una parte y de la facultad de planificación de otra, en una suerte de movimiento pendular, que parece oportuno recordar porque la historia de la confrontación dialéctica de los dos elementos del derecho urbanístico y la historia del urbanismo es la suma de la experiencia concreta de sus posiciones teóricas.
Ya la Ley urbanística de 1942 que prevé la ordenación de los asentamientos urbanos solo para la parte del territorio sujeta a un plan regulador o a reglamentación edificatoria (en este caso con menor incidencia), y que no que no se establece vínculos para el resto del territorio, había establecido que el vínculo derivado del plan regulador no era indemnizable, a tenor del artículo 40 de la Ley.
Solamente con la aprobación de la Ley puente n.º 765 de 1967, que extendió el control a todo el territorio municipal, se puso de relieve el problema de la sustancial injusticia del vínculo de inedi-ficabilidad sobre las áreas destinadas a ser expropiadas o sometidas a servidumbres públicas, dado que tal vínculo era temporalmente ilimitado, siendo el plan regulador general precisamente el que lo constituía por tiempo indeterminado. Por lo que tal vínculo, comportando la afectación al contenido esencial4 de la mayor parte del valor del área urbana que se encontraba afectada, venía a dar lugar a una expropiación sustancial sin indemnización. De aquí que la Sentencia de la Corte Constitucional n 55/1968 declarase la inconstitucionalidad del artículo 40 de la Ley urbanística de 1942 anteriormente citado.
A ello dió inmediata respuesta la Ley n.º 1187 de 1968 que estableció la caducidad del vínculo expropiatorio si dentro de los cinco años por cualquier circunstancia sobre tales terrenos no se hubiese producido la ejecución (sin perjuicio de prever también la indemnización). En la práctica, sin embargo, el precepto quedó privado de eficacia, ya que el Municipio, una vez caducado el vínculo, en la mayor parte de los supuestos no actúo en sentido alguno, por lo que el vínculo permanecía de facto por un plazo indeterminado. Mientras tanto (con la Ley n.º 167 de 1962) se había iniciado un amplio programa de construcción de viviendas populares y baratas con la utilización de un modelo de indemnización expropiatoria reducida (criterio, p.e., de la Ley de Nápoles) que permitía la adquisición de áreas por cerca de...
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