La propiedad pública de los montes como condición necesaria para su catalogación antes y después de la Ley de Montes del 2003
| Autor | Alfonso Luis Blanco Higuera |
| Cargo | Asesor Jurídico de la Consejería de Ganadería, Pesca y Desarrollo Rural del Gobierno de Cantabria |
| Páginas | 1-35 |
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De la importancia territorial de los montes nos dan idea los datos que arrojan las estadísticas forestales, que reflejan una superficie forestal de 26 millones de hectáreas, de las que tan solo una tercera parte corresponden a montes de titularidad pública —concretamente, 8.632.800 hectáreas— ocupando la figura de los Montes Catalogados de Utilidad Pública, figura central del presente trabajo, una extensión de 5.382.000 hectáreas, esto es, alrededor de dos tercios de la citada superficie forestal pública, y poco más de la décima parte de la superficie territorial de España (cifrada en unos de 50 millones de hectáreas), siendo también notoria su influencia medioambiental, pues aproximadamente las tres cuartas partes de la superficie territorial integrada en la «Red Natura 2000» — 12.453.183 hectáreas — es terreno forestal (concretamente,
8.924.870 hectáreas)1, sin olvidar la trascendencia económica que suponen los múltiples valores que entraña la riqueza forestal2.
Pasando ahora al objeto o sustrato físico de la propiedad forestal, el monte, decir que su inicial concepto legal fue definido en el artículo 1 de las Ordenanzas Generales de Montes de 22 de diciembre de 18333, permaneciendo prácticamente de forma inalterada4hasta la Ley de Montes de 8 de junio 19575(en
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adelante, LM/1957), cuyo concepto legal fue reproducido más adelante por el Reglamento de Montes (aprobado por Decreto 485/1962, de 22 de febrero, RM/1962, en lo sucesivo). La configuración que la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (en lo sucesivo, LM/2003) realiza de su ámbito material de aplicación —el monte— se basa en la naturaleza y función forestal del suelo6, estando la clave en el uso no agrícola ni urbano de este y en las matizaciones de ampliación que puedan establecer las Comunidades Autónomas, adoptando un concepto continuista —aunque ampliado— del monte7, configurándolo como el terreno forestal que cumpla o pueda cumplir determinados fines, asimilando a dicha condición legal ciertos espacios y terrenos con vocación forestal o susceptibles de transformarse en monte, acogiendo en esencia la legislación forestal autonómica8los elementos tradicionales de tal concepto.
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La delimitación espacial del monte, por su parte, vendría determinada por la noción de «finca»9, y si la finca material es la delimitación poligonal del derecho real de propiedad sobre una porción de terreno, la finca en sentido registral es la material susceptible de inmatriculación independiente abriendo folio en el Registro de la Propiedad10, cuya publicidad gravita en torno al folio real, que asigna a cada finca un número que agrupa las vicisitudes que van configurando su situación jurídica11. Elemento esencial de la finca será su descripción, regulada en los artículos 9 de nuestra Ley Hipotecaria12(en adelante, LH) y 51 de su Reglamento13(RH, en lo sucesivo), descripción que será preferentemente perimetral, sobre la base de datos físicos referidos a las fincas colindantes o de datos catastrales de estas tomados de plano oficial. Inicialmente, la descripción de las fincas se realizaba mediante declaración del propietario, sustentada o no en otras pruebas documentales, lo que ocasionaba —y continúa haciéndolo— discordancias entre las realidades registral y extrarregistral14. A partir de la Ley 13/1996, 30 de diciembre, se quiso evitar tales situaciones, exigiéndose para la inmatriculación de fincas la aportación de una certificación catastral descriptiva y gráfica de estas, en términos totalmente coincidentes con su descripción en el título15.
Lo expuesto conecta con otra acepción legal de finca, la catastral, definida como la porción de suelo de naturaleza homogénea, enclavada en un solo término municipal y cerrada por una línea poligonal, que delimita espacialmente el derecho de propiedad16. No obstante, los conceptos de finca registral y catastral obedecen a la distinta finalidad de las dos instituciones —el Registro de la Propiedad y el Catastro—, pues mientras aquél da publicidad formal y
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material de aseguramiento a las transacciones inmobiliarias, el Catastro es un mero registro administrativo al servicio de la actividad tributaria, y por ello la falta de coincidencia entre ambos tipos de finca, algo bastante habitual, no supone irregularidad jurídica alguna, pues la única necesidad legal de coincidencia se da en la inmatriculación del inmueble en el Registro, pudiendo la situación posterior ser divergente, amén de que las fincas ya inscritas antes de la entrada en vigor de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, no tienen por qué coincidir necesariamente con las catastrales17. Por tanto, la correcta descripción física de las fincas forestales será decisiva en la determinación de su propiedad pública o privada, pues los caracteres físicos de las fincas no son objeto de la protección del Registro de la Propiedad18.
La orientación ilustrada y liberal de la primera mitad del siglo XIX, se plasmará en la desamortización de los bienes en «manos muertas» — entre otros, los pertenecientes al Estado y a los pueblos — proceso desamortizador que se presentó como una conversión de la propiedad por motivos de utilidad pública19, y que ya fue denunciado por la doctrina como la primera forma de privatización del patrimonio público forestal20, si bien será precisamente la excepción forestal al proceso desamortizador el origen de la propiedad forestal pública catalogada. Ya durante el debate parlamentario del proyecto de Ley General de Desamortización se planteó la necesidad de diferenciar entre bienes comunes y de aprovechamiento común de los pueblos, adoptándose finalmente el criterio de la incautación y venta de los bienes de propios y de los comunes, exceptuándose los de aprovechamiento común21, criterio que se recogió en la
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Ley General de Desamortización de 1 de mayo de 185522, y que se amplió en la Ley de 11 de julio de 1856, exceptuando también las dehesas boyales.
El mandato desamortizador en materia forestal se plasmó en un largo proceso, iniciado con el Informe de la Junta Facultativa del Cuerpo de Ingenieros de Montes del Ministerio de Fomento, de 8 de octubre de 1855, que fijó como criterios de clasificación de los montes públicos exceptuados de la desamortización, el de la especie dominante y el de la altura del monte23, criterios que fueron recogidos en el Real Decreto de 26 de octubre de 1855 —que distinguía entre montes exceptuados de la venta, de venta dudosa y enajenables— y que fueron reiterados por el Real Decreto de 16 de febrero de 185924, que ordenó realizar la Clasificación General de los montes públicos de conformidad con ellos, aprobándose aquella por Real Orden de de 30 de septiembre de 1859. El Real Decreto de 22 de enero de 1862 ordenó rectificar dicha Clasificación General, con arreglo a los criterios de la especie dominante (pino, roble o haya) y de la extensión (a partir de cien hectáreas), siendo el origen del primer Catálogo de los Montes Públicos exceptuados de la desamortización25, procediéndose a la publicación de los Catálogos de 45 provincias a lo largo de 186226. Posteriormente, y al amparo de la Ley de 11 de julio de 1877,
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para la Mejora, Fomento y Repoblación de los montes públicos, por Real Orden de 8 de noviembre de 1877 se ordenó la revisión del Catálogo de 1862, surgiendo con ello la vinculación normativa entre repoblación, utilidad pública y catalogación, si bien sería la Ley de Presupuestos de 30 de junio de 1892 —facultando la segregación del Catálogo de aquellos montes públicos que, sin ser de utilidad pública, no importasen ni influyesen en el régimen de las aguas— la que anudaría por vez primera, a efectos forestales, la utilidad pública y el ciclo hidrológico, mandando la Ley de 30 de agosto de 1896 la revisión y formación definitiva de un nuevo Catálogo, considerándose como montes de utilidad pública a los arbolados y predios forestales públicos a mantener o a repoblar como garantía protectora natural27. Por Real Orden de 3 de agosto de 1898, se ordenó formar el Catálogo definitivo de los montes públicos exceptuados por razón de utilidad pública, Catálogo que fue publicado por Real Decreto de 1 de febrero de 1901.
Por lo que atañe a los motivos que determinaron la inicial naturaleza patrimonial de los montes catalogados28, recordar que ya nuestras Leyes de Partida configuraban los montes, dehesas y ejidos como cosas comunes a los vecinos de cada pueblo29, entrando tales cosas dentro de la genérica categoría doctrinal de los bienes públicos30, pero sin un decidido encuadramiento expreso en
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la institución jurídica del dominio público31, sino en la de los bienes públicos patrimoniales, postura ésta adoptada por nuestra doctrina anterior al Código Civil32(en lo sucesivo, CC), y también por éste33. Dicho carácter patrimonial será el que niegue a los montes públicos catalogados34la naturaleza extracomercial35propia de los bienes de dominio público —integrada, esencialmente, por su inalienabilidad36y su imprescriptibilidad37— carácter patrimonial que podría encontrar su explicación en la propia naturaleza de los terrenos forestales como bienes susceptibles de un uso no común38. Consecuencia de esa
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naturaleza patrimonial de los montes catalogados será la de su...
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