La propiedad inmobiliaria en la nueva Ley estatal de Suelo

AutorEnrique Sánchez Goyanes
CargoDoctor en Derecho. Abogado. Secretario de Administración Local
Páginas1226-1267

    A Francisco Javier Jiménez de Cisneros Cid, administrativista ejemplar, con gratitud por veinte años de amistad y magisterio.

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1. Derechos y deberes de los ciudadanos en relación con el suelo: reformulación conceptual en el nuevo sistema legal
  1. La reformulación que, respecto del tema que centra este trabajo, efectúa deliberada y explícitamente la nueva Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (LS 07, en adelante), parte de que los derechos y deberes afectados no son sólo los del propietario del suelo, premisa básica que se anticipa tempranamente en el Preámbulo (Preámbulo, I, párrafo 7.º) 1:

    En segundo lugar, esta Ley abandona el sesgo con el que, hasta ahora, el legislador estatal venía abordando el estatuto de los derechos subjetivos afectados por el urbanismo. Este reduccionismo es otra de las peculiaridades históricas del urbanismo español que, por razones que no es preciso aquí desarrollar, reservó a la propiedad del suelo el derecho exclusivo de iniciativa privada en la actividad de urbanización. Una tradición que ha pesado sin duda, desde que el bloque de constitucionalidad reserva al Estado el importante título competencial para regular las condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, pues ha provocado la simplista identificación de tales derechos y deberes con los de la propiedad. Pero los derechos constitucionales afectados son también otros, comoPage 1227 el de participación ciudadana en los asuntos públicos, el de libre empresa, el derecho a un medio ambiente adecuado y, sobre todo, el derecho a una vivienda digna y asimismo adecuada, al que la propia Constitución vincula directamente con la regulación de los usos del suelo en su artículo 47. Luego, más allá de regular las condiciones básicas de la igualdad de la propiedad de los terrenos, hay que tener presente que la ciudad es el medio en el que se desenvuelve la vida cívica, y por ende que deben reconocerse asimismo los derechos mínimos de libertad, de participación y de prestación de los ciudadanos en relación con el urbanismo y con su medio tanto rural como urbano. En suma, la Ley se propone garantizar en estas materias las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales de los ciudadanos

    .

    No son sólo, pues, los derechos del propietario del suelo los que han de contar ahora, sino que, en la medida en que éste es susceptible de ser considerado desde diversas perspectivas, tales como bien sujeto a transformación mediante una actividad económica -lo que enlaza con la libre empresa-, soporte físico de un «ambiente» tanto rural como urbano 2 -lo que enlaza con los correlativos derechos a disfrutarlos de manera adecuada, conforme a su naturaleza respectiva y en congruencia con los valores específicamente vinculados a cada uno-, etc., no es sólo el derecho constitucional de propiedad el afectado sino también esos otros, resultantes de la conformación de un «bloque constitucional ambiental» (Preámbulo, I, 3.º) al que debe atender ahora el legislador estatal en ejercicio de la competencia atribuida por el 149.1.1.ª CE.

  2. Consecuentemente, en función de los derechos y deberes constitucionales entrelazados en relación con la utilización del suelo y su régimen jurídico en sus acepciones más amplias, cabe diferenciar tres estatutos subjetivos, organizados de manera que el primero, núcleo común a todos, es el perteneciente al ciudadano por la simple condición de serlo; el segundo, concéntrico al primero, es el estatuto adicional que corresponde al ciudadano que, junto a su mera condición de ciudadanía, ostenta el título adicional de su aptitud -que puede ser meramente eventual- para actuar como empresario, en la concreta actividad económica de la transformación urbanística; y, en fin, el tercero, igualmente concéntrico al primero y también al segundo, a los que, consecuentemente absorbe, es el inherente al propietario 3.

    De este modo, el propietario, potencialmente, acabaría siendo titular de todos los derechos y deberes embebidos en el triple círculo concéntrico resultante.Page 1228

  3. No obstante, en relación con esta última apreciación, habría que hacer un matiz; el nuevo sistema legal aparece imbuido de una filosofía según la cual la actuación de transformación del suelo, las operaciones físicas que hasta ahora veníamos considerando tradicionales de los suelos que categorizábamos como urbano no consolidado y como urbanizable delimitado o sectorizado (o programado, según las diversas terminologías hoy al uso en las legislaciones autonómicas), es eminentemente pública, de titularidad o de responsabilidad pública (Preámbulo, III, 3.º), de donde se deriva que no existe un derecho a urbanizar como inherente al propietario; reléase el párrafo clave a este respecto:

    (...) En este sentido, si bien la edificación tiene lugar sobre una finca y accede a su propiedad -de acuerdo con nuestra concepción histórica de este instituto-, por lo que puede asimismo ser considerada como una facultad del correspondiente derecho, la urbanización es un servicio público, cuya gestión puede reservarse la Administración o encomendar a privados, y que suele afectar a una pluralidad de fincas, por lo que excede tanto lógica como físicamente de los límites propios de la propiedad. Luego, allí donde se confíe su ejecución a la iniciativa privada, ha de poder ser abierta a la competencia de terceros, lo que está llamado además a redundar en la agilidad y eficiencia de la actuación

    .

    Está justificado, pues, el énfasis del Portavoz del Grupo mayoritario al resaltar este punto, en que se condensa gran parte del giro filosófico que se quiere imprimir con la nueva Ley 4:

    También nos parece acertado que se separe con claridad la facultad de urbanizar como función pública del derecho de propiedad porque, como ya sabemos, el derecho de propiedad del suelo no es ya un derecho potencialmente ilimitado, sino más bien un derecho encerrado en límites precisos que empieza a definir la propia Ley del Suelo y que termina por perfilar los planes de ordenación

    .

    Aunque sí existen cargas vinculadas a esta acción de urbanizar, cuya cumplimentación primariamente incumbe al propietario de los terrenos, como se verá.

    No obstante esta diferenciada y rupturista articulación legal, el resultado práctico de la misma no va a ser muy distinto en la práctica del que ya estaba vigente en todas y cada una de las diecisiete Comunidades Autónomas y en las dos Ciudades Autónomas.

    Y ello, porque el precepto legal en que se materializa esta desagregación de la facultad de urbanizar de las inherentes al estatuto del propietario, elPage 1229 apartado a) del artículo 6, que más tarde se examinará en detalle, contiene esta relevante salvedad -a favor de la legislación autonómica-:

    sin perjuicio de las peculiaridades o excepciones que ésta prevea a favor de la iniciativa de los propietarios del suelo...

    .

    Y esa salvedad, a su vez, venía precedida ya de la advertencia efectuada desde el propio Preámbulo -en el último inciso del 4.º párrafo del apartado III-:

    sin perjuicio de que el legislador urbanístico opte por seguir reservando a la propiedad la iniciativa de la urbanización en determinados casos de acuerdo con esta Ley, que persigue el progreso pero no la ruptura

    .

    En definitiva, será el legislador autonómico el que gradúe, por así decir, la intensidad de esa desagregación de facultades, para la cual la Ley estatal le dota de cobertura, pero no le impone la opción, de tal manera que en la práctica -intensidad mínima de esa desagregación- puede mantenerse el pleno protagonismo de los propietarios también para asumir la tarea de transformación del ámbito delimitado en cada caso a efectos de la gestión, como en la tradición de nuestro Derecho Urbanístico.

  4. Sea como fuere, este replanteamiento dogmático conduce a que, a diferencia de las cuatro Leyes urbanísticas estatales precedentes, la quinta aparezca encabezada con este enunciado:

    Artículo 1. Objeto de esta ley.

    Esta Ley regula las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal. Asimismo, establece las bases económicas y medioambientales de su régimen jurídico, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia

    .

    Y, consecuentemente, el estatuto jurídico del suelo se desagrega en los tres círculos concéntricos aludidos, cuyos contenidos fundamentales se contemplan separadamente a lo...

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