El programa NextGenerationEU i el nou cicle pressupostari de la Unió Europea (CA-ES-EN)

AutorAndreu Olesti Rayo
Páginas4-20
Revista catalana de dret públic #63
www.rcdp.cat
EL PROGRAMA NEXT GENERATION EU I EL NOU CICLE PRESSUPOSTARI DE LA
UNIÓ EUROPEA
Andreu Olesti Rayo*
Resum
Les iniciatives més rellevants de la UE per a la recuperació després de la pandèmia tenen el seu epicentre en el pressupost.
En aquest treball s’examina l’abast i contingut del programa NextGenerationEU en general i del Mecanisme de
Recuperació i Resiliència en particular, i la seva interacció amb el marc pressupostari de la UE per al proper septenni,


aprofundiment de la integració europea que ha superat límits que, amb anterioritat a la pandèmia, els Estats consideraven
infranquejables.

recursos propis; instrument de recuperació de la Unió Europea; NextGenerationEU; Mecanisme de Recuperació i
Resiliència; Next Generation EU; NGEU.
THE NEXT GENERATION EU INSTRUMENT AND THE EUROPEAN UNION NEW
BUDGET CYCLE
Abstract
The EU’s most important initiatives to foster recovery after the pandemic are centred upon its budget. This article
examines the scope and content of the NextGenerationEU instrument in general and the Recovery and Resilience
Facility in particular, and its interaction with the EU budgetary framework for the coming seven-year period, focusing
on two of its most important instruments: the 2021-2027 Multiannual Financial Framework and the Own Resources
Decision. Approval of NextGenerationEU represents a substantial change in EU funding and a deepening of European
integration to a degree that, prior to the pandemic, Member States had considered unattainable.
Key words: European Union; COVID-19; European Union budget; Multiannual Financial Framework; Own
Resources Decision; European Union Recovery Instrument; NextGenerationEU; Recovery and Resilience Facility;
Next Generation EU; NGEU.
*
olesti@ub.edu, @AndreuOlesti.

Citació recomanada
Revista Catalana de Dret Públic, 63.
Andreu Olesti Rayo
El programa NextGenerationEU i el nou cicle pressupostari de la Unió Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 5
Sumari




3 El programa NextGenerationUE: el pla de recuperació econòmica


3.3 El Mecanisme de Recuperació i Resiliència



Andreu Olesti Rayo
El programa NextGenerationEU i el nou cicle pressupostari de la Unió Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 6
1 Introducció: el context de la crisi de la COVID-19

a una situació límit amb unes conseqüències econòmiques molt dramàtiques. Les seqüeles s’han originat
 


perjudicats.
L’impacte de la pandèmia va constituir una “tempesta perfecta”, a causa de la virulència, caràcter exogen i
simètric que la crisi va projectar sobre el sistema sanitari, social i econòmic. Aquestes circumstàncies van
convèncer ràpidament la UE i els seus membres que s’havien d’articular noves respostes que s’allunyaven de



per garantir la seva recuperació.




En efecte, davant aquest escenari la UE ha reaccionat de forma sensiblement diferent en relació a les
 
recerca de respostes per fer front a aquesta situació excepcional. Inicialment la UE es va dirigir a facilitar el

ajudes d’Estat a la nova situació i que s’ha anat modulant a mesura que les necessitats estatals exigien donar
suport als sectors econòmics, i als seus operadors, per pal·liar els efectes que les mesures sanitàries de lluita
contra la pandèmia tenien sobre la seva estructura econòmica.


 
sense precedents que plantejava la pandèmia, el Consell, en la seva formació de responsables d’Economia



que contrarestessin les conseqüències sanitàries, socials i econòmiques de la pandèmia.3 La necessitat de








la pandèmia,

 Marc temporal relatiu a les mesures d’ajuda estatal destinades a donar suport l’economia en el context de l’actual brot de
COVID-19, 

3 
es pot consultar aquí.
 
Andreu Olesti Rayo
El programa NextGenerationEU i el nou cicle pressupostari de la Unió Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 7



En aquest context convé esmentar les possibles conseqüències de la decisió del Tribunal Constitucional

 la qual

 El TCA qüestiona la

ultra vires



Resta per conèixer quines seran les repercussions sobre el futur de la Unió Europea en general i sobre el
PEPP en particular, atès que les seves característiques tècniques són similars al PSPP i per tant alguna de

aventurat que, si es presenta una reclamació sobre el PEPP davant el TCA en un futur proper, l’enfrontament
entre els dos tribunals s’agreujarà encara més.








 
 


de la pandèmia.





de l’ajuda, és a dir, no hi ha un pla d’ajust macroeconòmic, i s’aplicarà el sistema estàndard de vigilància

 i .
   


 Sentè





Andreu Olesti Rayo
El programa NextGenerationEU i el nou cicle pressupostari de la Unió Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 8
previst en el marc del Semestre Europeu.

la sol·licitud del préstec.






 resultava especialment
complex pels problemes que es plantejaven per la retirada del Regne Unit.






Això vol dir que la despesa pressupostària està predeterminada des de l’aprovació de l’MFP per al cicle

per assignar anualment a les polítiques generals, la distribució de les obligacions assumides pels Estats i la

exigències estatals de limitar el creixement dels ingressos de la Unió amb les necessitats de les institucions de

A la pràctica, l’adopció de l’MFP va acompanyada de la revisió de tots els programes de despesa de la Unió,


polítiques de despesa de la UE.



l’aprovació de l’MFP de la regla general que exigeix la unanimitat en el Consell per introduir esmenes a la


en la negociació el septenni actual, el Consell Europeu té un paper fonamental, ja que és la seu on s’assoleix
el compromís polític que sigui acceptable per a tots els Estats membres. En el cicle pressupostari actual, el
 va determinar i concretar el
contingut de l’MFP.



  



 
en aquesta pàgina web.
Andreu Olesti Rayo
El programa NextGenerationEU i el nou cicle pressupostari de la Unió Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 9
L’existència de l’MFP implica també que el marge de maniobra durant les negociacions del pressupost anual



entre les autoritats pressupostàries, especialment el Consell i el Parlament Europeu, que havien provocat que
el segon hagués rebutjat l’aprovació del pressupost durant diversos exercicis a la dècada dels anys vuitanta.
L’inici de les negociacions del cicle actual, com hem assenyalat, es va originar amb la presentació per la




de compensació. Això implicava que, si es mantenien els límits de funcionament, i entre ells que el pressupost


veurem, l’eclosió de la pandèmia ha desbordat els marges inicials de la negociació.
 




per recursos propis.

ampliacions de la UE i a l’increment de les competències que, en ambdós casos, comportaven una extensió




l’equilibri pressupostari. En un inici, la incidència dels primers (els drets de duana de la tarifa exterior comuna i

dels ingressos. Amb el transcurs del temps, el pes del pressupost s’ha traslladat cap als complementaris.








amb el seu component regressiu, per ser un impost indirecte que grava el consum i que estableix una relació

               

Sentèè 
   è        
.

 
   

Andreu Olesti Rayo
El programa NextGenerationEU i el nou cicle pressupostari de la Unió Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 10
 A més, és un instrument


tracta d’un instrument estadístic per calcular les contribucions estatals. El recurs a l’IVA és una aportació que

base circumscrita per determinades variables, però no és l’IVA que efectivament es paga amb cada adquisició.

El recurs complementari per excel·lència és la contribució dels Estats en funció de la seva renda nacional bruta


estatals a les arques de la Unió,
 marginals, com
són les contribucions i exaccions que s’apliquen als sous dels funcionaris o dels agents de les institucions

per tercers Estats per la seva participació en programes europeus.


de la Comissió, unanimitat en el Consell i consulta prèvia al Parlament Europeu. Així mateix, la seva entrada
en vigor necessita de l’acceptació de tots els Estats membres, de conformitat amb les seves normes internes
constitucionals.

 L’esclat de la pandèmia ha

 es complementa amb un conjunt de mesures d’execució adoptades



òmica


per fer front a les conseqüències derivades de la pandèmia. En un inici les mesures de resposta es van cobrir
amb partides pressupostàries, que es nodrien essencialment d’instruments ja existents i fons no assignats en
el marc dels programes de la política de cohesió.
El cas més representatiu és la Iniciativa d’Inversió en Resposta al Coronavirus (Coronavirus Response




 Proposta de Decisió de Consell sobre el sistema de recursos propis de la Unió Europea, 

  




                   
       
Andreu Olesti Rayo
El programa NextGenerationEU i el nou cicle pressupostari de la Unió Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 11


termini vinculades a la crisi del coronavirus. Aquest primer paquet va ser complementat per una Iniciativa
d’Inversió en Resposta al Coronavirus Plus. Més modestament s’ha esmentat l’ampliació de l’àmbit d’aplicació


milions d’euros.
En aquest marc d’urgència es va activar l’Instrument de Flexibilitat i s’ha ampliat el marge per a imprevistos

crisi.33



A més, s’ha d’esmentar l’instrument europeu de suport temporal per a mitigar els riscos d’atur en una


milions d’euros en forma de concessió de préstecs.



de la pandèmia i se centra, fonamentalment, en les destinades a donar suport als règims de reducció del temps
de treball o mesures similars encaminades a protegir els treballadors per compte propi i per compte d’altri

algunes mesures relacionades amb la salut, en particular, en el lloc de treball.
 
la Comissió perquè, en nom de la UE, contregui emprèstits en els mercats internacionals o amb entitats


SURE descansa sobre una doble garantia, una primera que resulta del mateix pressupost de la UE, de l’anomenat

atendre els seus compromisos en cas d’incompliment d’un deutor. A més, tot i que subsidiàriament, el passiu


 

  



     

 
      
             

     
          

           
          

Andreu Olesti Rayo
El programa NextGenerationEU i el nou cicle pressupostari de la Unió Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 12
 S’ha d’assenyalar
que el Reglament SURE s’aprova al maig, en plena negociació de l’MFP, sense acord sobre el percentatge

context on era present la retirada del Regne Unit, amb la consegüent disminució d’ingressos pressupostaris.






dels seus membres proposant la idea de constituir un fons europeu de recuperació, que hauria de tenir una


de cobrir i que presentés una proposta que precisés el seu vincle amb l’MFP.

donada l’extensió de les conseqüències de la pandèmia, per la possibilitat de constituir un fons de reactivació





 
 
socioeconòmica de la UE per fer front a les conseqüències de la pandèmia.

d’euros en els mercats internacionals de capitals, que després es distribuiran en forma de préstecs o subvencions,



shell”,
que habilita la Comissió a prendre préstecs massius en el mercat de capitals en nom de la UE.
L’arquitectura jurídica de l’instrument és complexa i es basa en diferents components interrelacionats. El
Reglament IRUE és un document molt breu que consta de només sis articles, però que constitueix un element
clau en l’arquitectura jurídica del programa NGEU. En el mateix s’enumeren els tipus de mesures que poden






en aquesta pàgina web.
 La proposta es pot consultar en aquesta pàgina web.
    

                 
en aquesta pàgina web.

Andreu Olesti Rayo
El programa NextGenerationEU i el nou cicle pressupostari de la Unió Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 13
Al costat de l’MRR, el segon programa en importància és el relatiu a l’Ajuda a la Recuperació per a la

 Aquest instrument continua i amplia les mesures de resposta i reparació de la crisi

al Coronavirus Plus que hem esmentat anteriorment. Els fons que es posen a disposició provenen del Fons

per a les persones més 
relacionats amb la protecció civil, recerca i innovació, de suport als territoris en la seva transició cap a una









fet que l’instrument sigui temporal. 

Consell, la qual cosa omet qualsevol participació del Parlament Europeu en el procés.


del pressupost de la Unió. Inicialment la condicionalitat va quedar molt difuminada en el Consell Europeu de

el Consell i el Parlament Europeu van arribar a un acord que va permetre l’adopció del Reglament. Aquest


             
         
    


 



          


climàtic,

      
suport a les operacions d’inversió en l’àmbit de les polítiques internes de la Unió.


 

en aquesta pàgina web.


Andreu Olesti Rayo
El programa NextGenerationEU i el nou cicle pressupostari de la Unió Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 14

  
vulneracions dels principis de l’Estat de dret tinguin un impacte “prou directe” i afectin greument la bona
 La idea subjacent

 La qüestió que se suscita és la necessitat que la
Comissió determini amb rigor el vincle de causalitat entre la qualitat democràtica i el perjudici al pressupost
de la UE.



ad hoc
part dels fons.





L’MRR pivota sobre la presentació, avaluació, execució i seguiment dels denominats plans de recuperació




sostenible i integrador, que inclogui la cohesió econòmica, l’ocupació, la productivitat, la competitivitat,
la recerca, el desenvolupament i la innovació, i un mercat interior que funcioni correctament amb pimes

 
la infància i la joventut, com ara l’educació i el desenvolupament de capacitats.
A més, en segon lloc, els PRR han de ser coherents amb les prioritats macroeconòmiques emeses per a cada
país en el marc del Semestre Europeu i han d’estar arrenglerades amb les recomanacions que se li facin, en
cas contrari difícilment podrà accedir als fons. En conseqüència, l’MRR es pot considerar com un instrument
pressupostari destinat a donar suport, encara que sigui transitòriament, a les inversions i reformes dels Estats
dins del Semestre Europeu. En aquest sentit, no es tracta d’un instrument dirigit a alleujar les conseqüències
de la crisi, sinó que es destina a estimular i fomentar la transformació de l’estructura econòmica, especialment
 És desitjable que això comporti una

la incidència en les recomanacions dirigides als Estats eren simbòliques.




   
milions d’euros dedicats als ajuts i subvencions no reemborsables.
 



Andreu Olesti Rayo
El programa NextGenerationEU i el nou cicle pressupostari de la Unió Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 15
La consonància amb les prioritats macroeconòmiques de la UE també és present en l’execució dels PRR, de
tal manera que l’incompliment del PEC pot donar lloc a la suspensió dels fons assignats. El Reglament MRR



llevat que s’hagi determinat l’existència d’una recessió econòmica greu en el conjunt de la Unió, entesa com
l’existència de “factors econòmics adversos i inesperats que tenen importants efectes desfavorables sobre la
 Aquesta obligació de la Comissió es retarda quan, com esdevé a l’actualitat, està activada
la clàusula de salvaguarda del PEC.


 
podrà superar els percentatges màxims. En aquest context es donarà prioritat a la congelació dels crèdits per a
compromisos, els crèdits per als pagaments només s’interrompran quan es precisi actuar de forma immediata


dels PRR. Si la resposta és positiva, presentarà una proposta de decisió de Consell on inclourà la contribució



de la presentació de la proposta.

 Al seu

el PRR espanyol.






una part del tram compromès. Aquesta suspensió només podrà ser aixecada quan l’Estat membre hagi adoptat
les mesures necessàries per garantir el compliment satisfactori dels compromisos assumits. La Comissió pot


objectius pertinents sigui positiva, es preveu la possibilitat d’un hipotètic “fre d’emergència” consistent en

dictamen sobre el compliment esmentat, en un termini de quatre setmanes des de la recepció de l’informe
preliminar de la Comissió. En el cas que un o més Estats membres considerin que existeixen desviacions
          




   

     
Luxemburg, Portugal i Eslovàquia. El document es pot consultar en aquesta pàgina web.
 
Andreu Olesti Rayo
El programa NextGenerationEU i el nou cicle pressupostari de la Unió Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 16


se més de tres mesos des de la sol·licitud del dictamen de la Comissió al CEF. En tot cas aquest procediment,
si bé pot retardar els pagaments assignats a l’MRR, no concedeix un dret de veto als Estats membres.

Com hem comentat anteriorment, les conseqüències de la greu crisi originada per la pandèmia, i en especial,




  



En efecte, la facultat conferida a la Comissió per contraure emprèstits està clarament limitada quant a la seva








anuals i el límit superior dels crèdits assumits per compromisos anuals. S’han establert, respectivament en


 A

 


i es correspondrien amb la implementació de les polítiques de la UE.





per calcular la base imposable de l’impost. A partir d’aquestes premisses, es preveia aplicar sobre la base








Andreu Olesti Rayo
El programa NextGenerationEU i el nou cicle pressupostari de la Unió Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 17

a dir, un mecanisme que fos efectivament complementari i garantís l’equilibri pressupostari. Per reduir la





no serà efectiva durant el proper septenni, ja que durant el procés de negociació es va consensuar reduccions




al pes dels residus d’envasos de plàstic generats en cada Estat membre que no es reciclin, si bé la majoria

 El còmput es calcula com la diferència
entre el pes dels residus d’envasos de plàstic generats en un Estat membre en un any determinat i el pes dels



la Comissió. En aquest document s’estableix un calendari programant la creació de nous recursos propis.

d’ajust en frontera de les emissions de carboni i un impost digital, amb vista a la seva introducció, com a



 El compliment de calendari


la seva adopció. La correcta implementació dels nous ingressos exigirà un alt nivell de compromís polític
entre tots els participants.

La magnitud de les seqüeles sanitàries i econòmiques i l’experiència de les mesures adoptades durant la



estat necessària per fer front a les greus conseqüències socioeconòmiques. La implementació d’un programa
    
        
   




         





Andreu Olesti Rayo
El programa NextGenerationEU i el nou cicle pressupostari de la Unió Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 18

d’integració més intens.



adoptats dins dels límits de l’ordenament jurídic de la UE i sense recórrer a acords internacionals entre els


estat necessària la revisió dels tractats constitutius.
 
     
 






a les conseqüències socioeconòmiques de la pandèmia. Ara bé, l’NGEU no només ofereix alleujament per a

membres. En aquest sentit, és un instrument que dona suport a les inversions i reformes que es recomanen en


i temporalitat, les conseqüències s’allargaran en el mitjà i llarg termini, la qual cosa repercutirà en futurs MFP.
En tot cas, estem en presència d’un salt qualitatiu en el procés d’integració europeu, les conseqüències del qual


i monetària i on el pressupost de la UE ocupi un espai central.
Andreu Olesti Rayo
El programa NextGenerationEU i el nou cicle pressupostari de la Unió Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 19



Revista Española de Derecho Europeo, 75

crisis: An overview of existing mechanisms, proposals under discussion and open issues. European
Papers, 5

mandate. Policy Contribution, 9
Financing the EU Budget. Moving forward or backwards?


Legal Issues of Economic Integration, 47
Le plan de relance Next Generation EU: Un changement
 [Entrada de blog].
Blogdroiteuropeen.
 
economic policy shift. Common Market Law Review, 58
New perspectives for a Social Europe: The “Social Pillar” and the European Semester
as triggers for a new paradigm of social rights Revista Catalana de Dret Públic, 59https://doi.
.

inside the EU. Hertie School. Jacques Delors Centre Policy Brief.

EU Financing for Next Decade Beyond the MFF 2021-2027 and the Next Generation EU (p.

. Análisis del Real Instituto Elcano,
53.

Hague Journal on the Rule of Law, 13

EU Financing for Next Decade Beyond the MFF 2021-2027 and the Next
Generation EU
Common Market
Law Review, 47

pandemic. Legal Issues of Economic Integration, 47
    
Revista General de Derecho Europeo, 52


Revista Española de Derecho Administrativo, 210
Andreu Olesti Rayo
El programa NextGenerationEU i el nou cicle pressupostari de la Unió Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 20
Revista de
Derecho Comunitario Europeo, 67
European Union recovery funds: strings attached but not tied up in knots. Policy
Contribution, 19.

économique révélatrice et inspiratrice. Revue Trimestrielle de Droit Européenne, 3
   
recuperación postpandemia. Revista de Derecho Comunitario Europeo, 69


La Ley Unión Europea, 90

European Papers, 5

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR