La integración del medio ambiente en los procesos de normalización y la prevención de restricciones al mercado interior
| Autor | Marc Tarrés Vives |
| Cargo del Autor | Profesor Agregado de Derecho Administrativo. Universitat de Barcelona |
| Páginas | 227-250 |
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La normalización constituye una de las realidades más exitosas de las últimas décadas y una de las más claras manifestaciones de la globalización económica. Sin embargo, a ojos de los juristas las normas técnicas siguen siendo observadas como un elemento exógeno al ordenamiento jurídico y, por tanto, son consideradas como normas radicalmente diferentes a las de naturaleza jurídica544. Ello resulta justificable atendiendo a los esquemas tradicionales del Estado de Derecho o Estado legislativo que impone un determinado sistema de legalidad que viene caracterizado «por normas impersonales –es decir, generales– y predeterminadas –es decir, concebidas como duraderas–, de contenido mensurable y determinable, en el que la ley está separada de su aplicación al caso concreto y en el que el legislador está separado de los órganos de aplicación de la ley»545.
Este planteamiento ideal del Estado de Derecho, que presupone una concepción muy definida de lo que se entiende por ley, sabemos que quiebra ya en el primer
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tercio del siglo XX cuando se hace evidente la aparición de lo que en palabras de CARL SCHMITT se denominará el Estado administrativo. Siguiendo al jurista alemán, el Estado administrativo «encuentra su principio existencial en la conveniencia, en la utilidad, en la adaptación inmediata y concreta de sus medidas, de sus disposiciones y de sus órdenes a las necesidades reales, al contrario que el Estado legislativo, que busca su justificación en la elaboración de las normas». Bien sabemos que dichas necesidades reales han ido encontrando su respuesta jurídica en normas reglamentarias aplicadas por un aparato burocrático legitimado ante la sociedad por una actividad de prestación destinada a garantizar los derechos sociales y las prestaciones inherentes a los mismos. Aun en ese escenario la producción normativa tiene un origen público y mantiene un principio inherente al Estado de Derecho, el de seguridad jurídica546.
Tal planteamiento, sin embargo, aparece hoy día cuestionado en todos sus frentes por la realidad. En un primer plano, el papel del Estado y por ende del Derecho público varían y presentan una nueva impronta garantista que se dirige ahora a preservar la atención y tutela de los intereses generales «frente –señala ESTEVE PARDO– a sujetos privados que ostentan situaciones de poder por ejercer funciones públicas u operar como prestadores de servicios de interés general»547. En otro, el normativo, se está presenciando la proliferación de sistemas normativos que sustituyen parcialmente –cuando no se imponen– a los ordenamientos jurídicos nacionales, sin un mecanismo de poder que los articule de un modo efectivo. Como bien se ha escrito, «(E)ste es el escenario de un derecho impulsado por sistemas parciales de la sociedad contemporánea, en cuya producción los órganos legislativos tradicionales de los Estados-nación interfieren poco y en cuya aplicación los tribunales internacionales de arbitraje tienden a imponerse ante los tribunales nacionales»548.
Sobre esta última tendencia, las normas técnicas son un ejemplo palmario de cómo entidades privadas sin ánimo de lucro, pero con una participación de intereses muy definidos, asumen funciones normativas que alcanzan trascendencia jurídico pública, y ello es precisamente lo que justificaría que el Derecho público pueda proyectarse sobre relaciones entre sujetos privados, más allá de la mera supervisión y regulación sobre los organismos privados de normalización. Pero, además, las normas técnicas muestran que en un marco de pérdida de posiciones de dominio por el Estado, la existencia de normas fundamentadas en el consenso
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y la voluntariedad549puede llevar a cuestionar la nota de obligatoriedad que define a las normas jurídicas. Ahora bien, esas normas producidas fuera de los tradicionales ámbitos de producción normativa pueden ganar obligatoriedad mediante su introducción en el ordenamiento jurídico. Ello supone reconocer la relatividad, flexibilidad y complejidad que hoy día ofrece el Derecho550.
La normalización pone de manifiesto, de manera cada vez más clara, como los sistemas jurídicos descansan sobre una «corregulación» definida por la asociación de medidas legislativas o reglamentarias de naturaleza vinculante con otras normativas o acuerdos adoptados por los actores más afectados, que logran situar en provecho propio su experiencia práctica. Precisamente, esa experiencia ligada a un conocimiento en el ámbito sometido a regulación jurídica es lo que legitima la mediación privada en la norma jurídico-pública. Esto permite afirmar que dentro de la complejidad de las fuentes del Derecho, la normalización técnica coadyuva en la constitución de espacios jurídico-públicos pero también a su defensa en un marco económico global. En suma, lo que viene a mostrar tal circunstancia no es más que una confirmación de las tendencias de cambio de lo que queda del derecho positivo.
El objeto de este trabajo consiste en abordar la integración del medio ambiente en la actividad de normalización y su papel en la prevención de restricciones al mercado interior. Sin embargo, con carácter previo resulta necesario hacer una breve referencia a qué se entiende por normalización y qué alcance tiene tal actividad. Puede decirse que la normalización no se limita a crear normas que solventen los problemas de los ingenieros, a permitir el desarrollo de la industria o a establecer procedimientos de gestión medioambiental o de calidad; hoy día es más que eso. Se trata de un auténtico sistema institucional que está en permanente expansión ya que las empresas pero también los gobiernos y la sociedad depositan su confianza551en diferentes organizaciones –estatales,
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regionales e internacionales– para el desarrollo de normas que permiten tratar de abordar desafíos de distinto orden (seguridad de productos, gestión ambiental, prevención de riesgos técnicos, la seguridad de la información, la eficiencia energética, la seguridad alimentaria, etcétera). Un sistema institucional que cuenta incluso con sus propios elementos referenciales a través de las certificaciones. La certificación supone la evaluación de la conformidad a un referencial mediante una doble actividad: un control y una decisión552. El carácter facultativo –en términos jurídicos– de la certificación es una nota accesoria ante la relevancia que adquieren los organismos privados que llevan aquella actividad con efectos privados pero también públicos553.
La toma en consideración del modelo institucional de la normalización no puede realizarse, por lo que ya se ha dicho, ciñéndonos a un ámbito nacional o incluso regional, sino debe ser realizado a escala internacional. Por ello, las técnicas de aceptación sobrepasan también esos ámbitos. Esa aceptación, como seguidamente veremos, puede ser llevada a cabo de diferente manera. En el caso de los estándares de seguridad sobre productos industriales la técnica utilizada consiste en un sistema institucional en cascada que termina por convertir la norma técnica internacional en una norma adoptada por un organismo nacional de normalización554que, a su vez, va a ser generalmente objeto de remisión por parte de una norma jurídica.
Conviene destacar, además, que junto a los organismos de normalización en sentido estricto de alcance internacional (ISO), regional (CEN-CENEL) y nacional (por ejemplo, DIN, AFNOR, AENOR para el caso español), existen otras organizaciones que también ejercen funciones de estandarización en diversos ámbitos singulares (vid. III). En cualquier caso, todos recurren a métodos o procedimientos para lograr la asunción obligatoria de unas normas que, no hay que olvidarlo, no provienen de instancias normativas legitimadas dentro de un Esta-
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do de Derecho. Por ejemplo, más allá del ya conocido ámbito de la seguridad industrial555, los estándares técnicos se imponen también bajo una presunción de obligatoriedad en otros ámbitos (por ejemplo, en la navegación aérea) tanto por su utilidad como por la seguridad que aportan en el ámbito de las relaciones internacionales. En estos casos, la llamada técnica del opting out o contracting out constituye una excepción al principio del derecho internacional público sobre la necesaria previa existencia de un acto positivo («firma», «ratificación», «adhesión» o «aprobación») mediante el cual un Estado decide vincularse a un acto o instrumento internacional. Por el contrario, los Estados deben manifestar mediante un acto negativo su rechazo, desaprobación o reserva a verse vinculados por actos constitutivos de organizaciones internacionales556.
La técnica del opting out se inscribe, pues, en una dinámica funcional particular. Ella es consustancial a la función cuasi-legislativa o cuasi-normativa de determinadas organizaciones internacionales, pero a la vez posibilita mecanismos o procedimientos específicos de aceptación por parte de los Estados que garantizan el respeto a su soberanía. En definitiva, permite encontrar un equilibrio entre la autonomía de la voluntad de los Estados y el ejercicio de funciones normativas...
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