El proceso de reforma de los colegios profesionales
| Autor | Luis Berenguer Fuster |
| Cargo del Autor | Presidente de la Comisión Nacional de la Competencia. |
| Páginas | 22-34 |
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El 15 de septiembre de 2008 la Comisión Nacional de Competencia (CNC) hizo público su informe sobre servicios y colegios profesionales1. Este trabajo se inscribe dentro de las funciones de promoción de la competencia que le otorga la Ley 15/2007, que habilita a la CNC a tomar la iniciativa para poner de manifiesto las situaciones en las que se detectan restricciones injustificadas a la competencia, proponiendo medidas que permitan solucionar estas situaciones para garantizar un funcionamiento más eficiente de la economía que redunde en un mayor bienestar de los ciudadanos.
Este estudio continúa y profundiza con el proceso de reforma de los servicios y colegios profesionales que realizó en 1992 el Tribunal de Defensa de la Competencia con su «Informe sobre el libre ejercicio de las profesiones». Éste marcó unas pautas de reestructuración del sector en un momento crítico para la economía española, en el que se constataba que España necesitaba de manera imperativa un conjunto de reformas estructurales para avanzar en su proceso de convergencia en el contexto del Mercado Único Europeo en una etapa de recesión económica. El nuevo estudio que ha publicado la CNC da un paso más en la misma dirección y es, si cabe, más importante por la confluencia de los siguientes factores internos y externos: en primer lugar, por el peso tan importante que el sector servicios en la economía española2, que no ha parado de crecer proporcionalmente desde el año 92; en segundo lugar, por el proceso de transposición de la Directiva de Servicios en España que debe de ser plena a finales de 2009, que se une con un nuevo marco regulador de las titulaciones profesionales definido en el proceso de Bolonia. La CNC aboga por un ejercicio ambicioso en este ámbito que supere los umbrales mínimos establecidos por la norma comunitaria, y en tercer lugar, por la necesidad de superar la actual crisis económica mediante el impulso de nuevas medidas liberalizadoras y reformas estructurales que promuevan la competitividad de los sectores productivos.
En el presente artículo se hará una reflexión sobre el proceso de reforma de los colegios y servicios profesionales en los últimos treinta años que pongan en perspectiva las propuestas que se realizan en el reciente informe de la CNC, y que explique las fuertes resistencias al cambio que está encontrando en su camino. Para ello, partiremos de un análisis breve del entramado legal que regula el ejercicio de las Profesiones en España y se recogerán las principales propuestas que se lanzaron en el mencionado informe del TDC del año 92, que pongan en perspectiva los contenidos del Informe sobre el sector de servicios profesionales y colegios profesionales que ha publicado la CNC.
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Los Colegios Profesionales son personas jurídicas de naturaleza pública que gestionan a la vez funciones públicas mientras defienden intereses particulares de los colegiados. Su regulación en el ordenamiento jurídico español es compleja, como pone de manifiesto el Profesor José María Baño3, ya que la competencia normativa es compartida por el Estado y las Comunidades Autónomas y, a medida que se ha desarrollado el marco legal de éstas últimas, la frontera que marcaba los contenidos mínimos que debía de marcar el Estado parece estar difuminándose.
Los Colegios Profesionales se amparan y regulan en la propia Constitución Española. En concreto, en el artículo 26 4 de la misma, dentro del Título I, relativo a los derechos y libertades. Este hecho insólito en el marco del Derecho comparado, y si se quiere hasta cierto punto desproporcionado respecto a la defensa que se otorga a otras Instituciones que ejercen similares funciones en otros ámbitos públicos y privados5, puede explicarse en gran medida por la composición personal de las Cortes Constituyentes que contaban con notables representantes de Colegios Profesionales entre sus filas.
En el plano estatal, la norma que regula los Colegios Profesionales es una Ley preconstitucional (Ley 2/1974, de 13 de febrero), —en adelante LCP—, que se ha visto modificada parcialmente con la Ley 7/1997', de 14 de abril. La LCP determina, por una parte, que los Colegios son obligatorios y, por otra, que están ligados a una titulación. La Ley 7/97 ha establecido un estatuto común a todas las profesiones colegiadas, que se puede resumir en una derogación de las normas restrictivas de la competencia efectiva y una limitada implantación del principio de colegiación única6.
Es cierto que a pesar de la declaración de obligatoriedad de pertenencia a los colegios profesionales creados legalmente, existen importantes excepciones en la que esta pertenencia no es obligatoria para poder ejercer la profesión correspondiente (geólogos, mediadores de seguros, economistas...).
Llegados a este punto, cabe preguntarse por la competencia a la hora de establecer la colegiación obligatoria en determinadas profesio-Page 24nes. A mi modo de ver, y siguiendo al Tribunal Constitucional en su Sentencia 330/1994, esta facultad debería de corresponder en exclusiva al Estado puesto que está reconociendo mediante la creación de colegios de adscripción obligatoria que estos ejercen funciones públicas de especial trascendencia. Se está restringiendo una libertad básica, cuyas condiciones deberían de ser uniformes en todo el territorio del Estado. A pesar de esta interpretación, estamos asistiendo a una constante proliferación de colegios profesionales autonómicos que no están sin embargo reconocidos o regulados en el plano estatal. Este proceso se está convirtiendo en uno de los principales obstáculos a la unidad de mercado en el ámbito profesional.
Un segundo aspecto en el que cabe plantearse la división de competencias entre Estado y Autonomías es en el hecho de establecimiento de titulaciones. Aquí también, desde nuestro punto de vista, la competencia de establecimiento de titulaciones debería de corresponder de manera unívoca al Estado en el marco establecido por la normativa comunitaria7, con el objetivo de facilitar la movilidad de profesionales en todo el territorio.
Como conclusión de este apartado, se podría señalar la enorme complejidad de la regulación de los Colegios Profesionales en España no debería de perder de vista dos grandes principios: tanto el reconocimiento de titulaciones como la obligatoriedad de pertenencia a Colegios Profesionales debería de ser una competencia exclusiva del Estado para permitir establecer un marco más sencillo y seguro de ejercicio a los profesionales y también a los usuarios de estos servicios profesionales.
La reforma que planteo el Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) en 1992, siendo Presidente Miguel Ángel Fernández Ordóñez era moderada puesto que intentaba atajar las principales restricciones que se habían detectado a la competencia en este sector, como era el principio de colegiación única, o la libertad de fijación de precios, no quiso sin embargo cuestionar de manera más radical algunos aspectos que también restringen la competencia como la propia necesidad de colegiación o la obligatoriedad de visado que se otorga a estas entidades.
El informe se presentó en el marco del Plan de Convergencia con Europa que requería un esfuerzo liberalizador para acelerar el procesoPage 25de acercamiento real a la media de países miembros de la Unión Europea, y en un contexto de crisis económica que acentuaba la necesidad de estas reformas, especialmente en el sector servicios. Por otra parte, la aprobación de la Ley 16/89 de Defensa de la Competencia, no había derogado las normas con rango de ley que amparaban prácticas monopolísticas y, por tanto, la Ley de Colegios Profesionales había quedado fuera del alcance de esta norma.
Las principales propuestas que se recogieron en el estudio fueron las siguientes:
a) Legislación sobre Competencia: en línea con lo apuntado más arriba, era fundamental que la actividad de los profesionales colegiados estuviera sometida tanto a la Ley de Defensa de la Competencia como a la Ley de Competencia Desleal.
b) Libertad de Fijación de Precios: se consideraba fundamental para preservar la competencia en el sector, sin que ni el Gobierno, ni el Legislador ni el colectivo de interesados puedan interferir en su fijación. Se debía evitar las tarifas fijas o mínimas, admitiendo en casos excepcionales el establecimiento de precios máximos.
c) Publicidad: supresión de todo tipo de restricciones a la publicidad que no fueran establecidas en la Ley General de Publicidad y en la Ley de Competencia Desleal. La publicidad cumple una función extra ordinariamente beneficiosa al informar al consumidor acerca de los servicios que se le puede prestar, así como de sus precios. Gracias a ésta se estimula la utilización de servicios por los consumidores y permite que los mejores profesionales reciban una remuneración mayor.
d) Colegiación única: supresión de las restricciones a la extensión de la actividad territorial y permiso para que los profesionales colegia dos pudieran ejercer libremente en todo el...
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