Procedimiento sancionador en materia urbanística
| Autor | Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso-administrativo) y Javier Fuertes (Magistrado) |
El procedimiento sancionador en materia urbanística es el cauce formal, como serie de actos y trámites, en los que ha de concretarse la actuación administrativa para la imposición de sanciones administrativas por la comisión de infracciones urbanísticas .
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El procedimiento administrativo (sancionador en materia urbanística, en este caso) es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. Procedimiento como “expresión clara de que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho” (apartado I del texto introductorio que antecede a la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, o “la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración” (Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional 227/1988, de 29 de noviembre [j 1], F. 32).
En este sentido el artículo 70.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, define expediente administrativo como:
“el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”.
Constituye un principio básico del derecho sancionador la observancia cabal de los trámites esenciales establecidos para acordar la punición que proceda, como también lo es la sumisión al criterio de reserva de ley en lo que hace referencia a la tipificación y sanción de la infracción cuya comisión se atribuye (Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de octubre de 1997, recurso 12088/1991 [j 2]).
Procedimiento sancionador como garantía de la actividad sancionadora desplegada por la Administración en el ámbito de sus competencias.
Potestad sancionadora en materia urbanísticaLas consideraciones expuestas en relación al ordenamiento punitivo, y la interpretación finalista de la Norma Fundamental, nos lleva a la idea de que los principios esenciales reflejados en el artículo 24 de la Constitución en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 de la Constitución . No se trata, por tanto, de una aplicación literal, dadas las diferencias apuntadas, sino con el alcance que requiere la finalidad que justifica la previsión constitucional (Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1981, de 8 de junio [j 3], F.2)
La potestad sancionadora se ejercerá con arreglo a lo establecido en la normativa básica estatal y en la normativa autonómica sobre procedimiento sancionador.
Referencia a la normativa estatal que ha de entenderse efectuada a la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público .
Tramitación del procedimiento sancionador en materia urbanísticaLey 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , en cuanto desarrolla los principios de la potestad sancionadora ( artículos 25 a 31 ). Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en cuanto regula (una vez derogado el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprobaba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora) el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador ( artículo 1.1 ), caducidad ( 25.1 ), aportación de documentos ( 28.2 )
Habrán de tenerse en cuentas las previsiones efectuadas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, para los procedimientos sancionadores.
Inicio del procedimientoEl artículo 63 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, contiene previsiones en cuanto a las especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora.
1. Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos.Se considerará que un órgano es competente para iniciar el procedimiento cuando así lo determinen las normas reguladoras del mismo.
2. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno procedimiento.
3. No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo.
Así mismo, el artículo 55.2 contiene previsiones en cuanto a las actuaciones previas en los procedimientos de naturaleza sancionadora.
En cuanto al acuerdo de iniciación ha de tenerse en cuenta que, conforme a lo dispuesto en el artículo 64.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se habrá de comunicar al instructor del procedimiento, y notificar a los interesados (entre los que se encuentra el presunto responsable).
Acuerdo de iniciación que deberá contener, al menos, ( artículo 64.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), lo siguiente
Derechos de los presuntos responsablesa) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.
c) Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos.
d) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85 .
e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el artículo 56 .
f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.
Son derechos específicos de los presuntos responsables (además de los previstos de manera general para cualquier interesado en un procedimiento administrativo):
Pruebaa) Ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
b) La presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
Tal y como dispone el artículo 77.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Pública, en los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
Resolución del procedimiento sancionadorEn cuanto a la resolución que ponga fin al procedimiento, habrá de estarse a las previsiones efectuadas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Pública, para los procedimientos de naturaleza sancionadora.
De esta manera:
- La resolución habrá de ser necesariamente motivada.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1 h) Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Pública.
- Habrá de estarse a las previsiones específicas en cuanto a la terminación de los procedimientos sancionadores .
Efectuadas en el artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Pública.
- La resolución incluirá la valoración de las pruebas...
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