STS, 15 de Junio de 2005

Por escrito de 17 de mayo de 2000, Don Pablo, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 28 de marzo de 2000, sobre denegación de ayudas, del Director General de Investigación y Transferencia Tecnológica, dictada por delegación del Consejero de Medio Ambiente, Agricultura y Agua, de la Región de Murcia, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso-administrativo terminó por sentencia de 28 de diciembre de 2.001, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que DESESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Pablo, contra la resolución de fecha 28 de marzo de 2000, de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente de la Región de Murcia, que deniega concesión de ayuda para la mejora de las estructuras agrarias, y contra el artículo 4 de la Orden de 14 de febrero de 2000 de dicha Consejería, declaramos expresamente conforme a Derecho los actos administrativos impugnados; sin costas".

Una vez notificada la citada Sentencia, Don Pablo por escrito de 1 de febrero de 2002, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por Auto del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de fecha 18 de julio de 2002, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 11 de octubre de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites oportunos, dicte Sentencia por la que estime el recurso de casación por sus motivos Primero, Segundo, Tercero y Cuarto, case y anule la Sentencia impugnada y dicte otra en su lugar que sea ajustada al Ordenamiento Jurídico, conforme con la súplica de la demanda formulada por esta parte en el proceso "a quo".

Comparece ante la Sala en concepto de parte recurrida el Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en la representación que de la misma ostenta por ministerio de la Ley.

Mediante Providencia de la Sala de fecha 9 de junio de 2004 se admitió el recurso de casación interpuesto por Don Pablo y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido por el Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se presento con fecha 17 de noviembre de 2004 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, dicte en su día sentencia que desestime el recurso de casación planteado en todos sus motivos; con expresa imposición de costas al recurrente.

Por Providencia de fecha 26 de abril de 2.005 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 8 de junio de dos mil cinco, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, Magistrado de Sala

Se aborda en la página catorce del escrito de interposición el primero de los motivos - alegado en este caso bajo el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción- con invocación del artículo 24.1 de la Constitución y su doctrina interpretativa, denunciando por ese medio la falta de motivación de la sentencia de instancia en cuanto a las alegaciones, que la parte así titula, vertebradoras de su posición jurídica.

Como quiera que la resolución del Tribunal Superior de Murcia, dictada con fecha 28 de diciembre de 2.001, reune los requisitos exigidos por el artículo 248.3 de la L.O.P.J. parece deducirse claramente de lo alegado que se está imputando al Tribunal antedicho una resolución incongruente, desde el momento en que se le acusa de omitir determinados razonamientos en relación con los argumentos aducidos por la recurrente.

El quebrantamiento de las formas esenciales del juicio a causa de la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, que ha de ser congruente con las pretensiones deducidas en juicio, y que supone la vulneración del artículo 67 de la misma, es la única alternativa que puede hacer viable el motivo, puesto que la escueta referencia al artículo 24.1 de la Constitución en relación con la alegada insuficiencia de los razonamientos en ella contenidos, puede ser bastante para fundamentar un recurso de casación desde el punto de vista formal (artículo 5.4 de la misma L.O.P.J.), pero no constituye por sí mismo un quinto motivo a agregar a los ya especificados en el artículo 88.1.

Si a juicio de la parte recurrente la mera lectura de su demanda, en contraste con la sentencia dictada, pone de relieve la incongruencia omisiva denunciada, es forzoso concluir que el motivo alegado se está basando en una precipitada lectura de dicha sentencia y en una errónea interpretación de lo que constituye incongruencia omisiva.

En efecto: ya desde antes de las sentencias pronunciadas por el Tribunal Constitucional en 31 de mayo de 1.999 y 12 de febrero de 2.001, que sintetizaron la postura de dicho organismo sobre la materia, se venía destacando la diferencia entre la necesidad de dar cumplida respuesta a las pretensiones de las partes de la relativa a las distintas alegaciones en que se fundamentaban dichas pretensiones. En el primer caso es absolutamente necesario que el fallo contenga esa respuesta, so pena de incongruencia; aunque ciertamente no siempre sea preciso que se produzca de manera explícita, siempre y cuando pueda deducirse con toda certeza de los razonamientos utilizados por el órgano judicial que éste ha valorado la pretensión ejercitada siquiera sea para desestimarla. En el segundo supuesto puede ser suficiente con una respuesta global o genérica, no resultando necesario una contestación pormenorizadamente ajustada al orden de proposición de dichas alegaciones, ni a aquellas que sean intranscendentes a los fines del litigio.

Pues bien: no puede ser considerada incongruente la resolución recurrida por el hecho en que no se haya detenido específicamente a discurrir sobre la nulidad de pleno derecho de la Orden autonómica de 14 de febrero de 2.000 por su contradicción con el R.D. 204/96, de carácter básico, puesto que claramente llega a la conclusión razonada -sea cierta o incierta- de que esa contradicción no existe (fundamentos jurídico tercero), desde el momento en que el artículo 28 del R.D. referido otorga a las Comunidades Autónomas la facultad de desarrollar el alcance de las ayudas destinadas al uso más eficiente de las aguas de riego. Con ello está salvando el carácter básico de esta última disposición y la legalidad del desarrollo complementario del mismo que corresponde a la Comunidad Autónoma de Murcia a tenor de las competencias asumidas en la materia y formulando así un rechazo suficientemente expresivo de la nulidad invocada.

Tampoco es admisible la alegación de que se ignora el contenido del Capítulo IX del Título II del Reglamento 1257/99 y de las ayudas en él otorgadas, que no se hacen depender de la edad del propietario de la explotación.

En los fundamentos jurídicos segundo y cuarto de la sentencia se hace un examen específico de la normativa (estatal y comunitaria) referente a las mejoras estructurales y modernización de las explotaciones agrícolas, concluyendo que el requisito de no rebasar los 65 años para obtener subvenciones al efecto es una exigencia de carácter general, en consonancia con la finalidad de dicha normativa de favorecer el retiro anticipado de los titulares de explotaciones agrarias y el acceso a las mismas de los agricultores jóvenes. También se aduce que el concreto desarrollo llevado a cabo por la Comunidad Autónoma del artículo 28.3 -que contempla la posibilidad de ayudas para agricultores que no reunan las condiciones del artículo 4º del mismo R.D. 204/96-, prescindiendo de admitir que esa excepcional posibilidad pueda extenderse a los mayores de 65 años, no es sino manifestación del ejercicio legítimo de la facultad de desarrollar y complementar la legislación básica estatal, consecuente con la finalidad global de primar la actividad agrícola de los más jóvenes.

Con respecto a la concreta referencia que hace la actora al Capítulo IX del Título II del Reglamento 1257/99, la sentencia hace especial hincapié en la existencia del apartado 4º del artículo 37, según el cual los Estados miembros de la C.E. pueden establecer condiciones más restrictivas a las fijadas en el Reglamento para la concesión de ayudas comunitarias, siempre que éstas sean coherentes con los objetivos y requisitos establecidos en el mismo; objetivos y requisitos que la sentencia hace coincidir con los ya expuestos con respecto a la normativa estatal.

Finalmente: carece de la más mínima justificación imputar a la Sala de instancia el haber prescindido del argumento derivado de la supuesta discriminación que, con arreglo al artículo 14 de la Constitución, se atribuye a la Orden indirectamente impugnada en estos autos. El quinto fundamento jurídico de la sentencia recurrida se dedica precisamente a expresar el parecer de la Sala sobre dicha cuestión.

Si bien cabe reconocer que el orden seguido por el Tribunal de instancia al abordar los distintos argumentos utilizados por el actor puede no ser el más idóneo, lo cierto y evidente es que no puede tacharse la sentencia de incongruente por haber dejado de pronunciarse sobre alguna de las pretensiones articuladas en la demanda.

El primer motivo se desestima.

El segundo motivo se basa en la infracción que acusa (artículo 88.1.d) de la Ley 29/98) del artículo 28.3 del R.D. 204/96, posteriormente modificado por el R.D. 2.067/99, y que reviste el carácter de normativa estatal básica con arreglo al artículo 146.1.13 de la Constitución (Disposición Adicional 1ª del mismo), mientras que el tercero contiene análogos argumentos desde el punto de vista de la normativa europea; en concreto del Reglamento 1.257/99, que regula los criterios impuestos por la C.E. en cuanto a las ayudas otorgables a los Estados Miembros.

Esa analogía argumental va a permitirnos examinar conjuntamente ambos motivos ya que, tanto los criterios establecidos como las excepciones toleradas, obedecen a unos mismos principios, directamente aplicables en nuestro país -si se trata de las normas comunitarias-, o que revisten el carácter de reglamentación de carácter básico -a tenor del artículo 149.1.13 de la Constitución Española.

El Tribunal de instancia denegó la ayuda solicitada por el demandante, haciendo buena la argumentación de la Administración en torno al alcance del artículo 28.3 del R.D. 204/96 (más tarde modificado por los RR.DD 1153/97 y 2.067/99, si bien ello no supuso alteración en el artículo citado) según aparece desarrollado en la Orden autonómica de 14 de febrero de 2.000, cuya indirecta impugnación constituye el objeto del recurso contencioso.

A juicio de la Sala de Murcia resultan decisivas las consignas fijadas sobre las ayudas a conceder en materia de desarrollo rural, en especial las fijadas en el Reglamento 1.257/99 en el que claramente se persigue la promoción y establecimiento de los agricultores jóvenes, la estimulación del rejuvenecimiento del sector y la progresiva supresión del freno que supone para el progreso de la agricultura el envejecimiento de muchos de los titulares de explotaciones agrarias, criterios todos ellos que se reproducen en el preámbulo del R.D. 2.067/99, dictado con la finalidad de acomodar nuestra normativa interna a las consignas fijadas en la europea.

Y si bien es cierto que el artículo 28.3 del R.D. 204/96 admite que, en ciertos casos, el cómputo de determinadas ayudas en casos específicos se otorgue con arreglo a criterios objetivos (los que se encuentren afectados por planes colectivos de mejora de regadío sean concesionarios individuales del agua), no lo es menos que tales excepciones se dejan en manos de las Comunidades Autónomas, a quienes se confía la regulación de las mismas. En consecuencia, es correcta la aplicación que del artículo 4º de la Orden efectúa la Comunidad de Murcia cuando en el apartado 3º de dicho precepto admite su otorgamiento a los agricultores que reúnan alguna de las condiciones personales que exige el artículo 4º del R.D, a excepción de la de no haber cumplido 65 años, que es la que exclusivamente ha motivado la denegación de la ayuda solicitada por el demandante.

Sostiene la sentencia de instancia que no puede considerarse que la Orden mencionada se aparte de la exigencia de atenerse a la normativa básica estatal, ni a las consignas del derecho europeo, en virtud de dos razones fundamentales: porque el mismo artículo 28 del R.D. 204/96 confiere a las Comunidades Autónomas la regulación de las ayudas excepcionales que contempla, y porque no puede estimarse que el artículo 4.3 de la Orden contravenga la normativa básica estatal desde el momento en que las restricciones que establece se encuentran justificadas, ya que se ajustan a la teleología de los preceptos que regulan en nuestra patria las ayudas agrícolas.

Pues bien: si partimos de la circunstancia cierta del carácter vinculante de la normativa europea con respecto a los Estados Miembros y del carácter básico reconocidamente otorgado al R.D. 204/96, cobran vigor las alegaciones sostenidas en los motivos segundo y tercero.

Ni en el ámbito estatal ni tampoco en el autonómico resultaría admisible cercenar los presupuestos esenciales de aplicación de la normativa comunitaria. Cualquiera que sea la filosofía que inspira el otorgamiento de las ayudas y subvenciones que desarrolla el Reglamento 1.257/99 lo cierto es que su contenido prevé, al lado de aquellas condicionadas a determinadas circunstancias específicas, otras que van encaminadas a proporcionar auxilios de carácter económico a aquellos agricultores que "no entren en el ámbito de aplicación de ninguno de los otros regímenes comprendidos en el presente título" (Título II, Capítulo IX, artículo 34), siempre que concurran las circunstancias objetivas que el Reglamento estipula. Y esta posibilidad, incorporada a nuestro ordenamiento jurídico por el R.D. 204/96 y sus posteriores modificaciones, impide que el tipo de ayuda económica solicitada por el demandante pueda serle negada por la simple circunstancia de que la autonómica limite la concesión de ayudas que incorpora a nuestro ordenamiento el R.D. aludido -concesión que ha de otorgarse por motivos netamente objetivos y en relación con la naturaleza de la explotación agrícola de que se trate-, estipulando que no procede su concesión por la falta de concurrencia de alguno o algunos de los requisitos subjetivos exigidos para otro tipo de subvenciones.

La realidad es que la normativa europea admite el otorgamiento de dos tipos de ayudas económicas en relación con el tema agrícola que nos ocupa: a) aquellas que únicamente puede ser conferidas atendiendo a determinados requisitos concretos en relación con el tipo de ayuda otorgada (capacitación profesional, carácter del sector inversor, agricultores que contraigan compromisos agroambientales por un período determinado, responsables finales de la financiación de inversiones en empresas, etc); y b) las mencionadas en el Capítulo IX del Título II, que no estén comprendidas en ninguno de los supuestos anteriores y para cuya dispensación se parte de consideraciones exclusivamente objetivas relacionadas con el tipo de explotación. Indudablemente el artículo 37.4 del Reglamento 1.257/99 otorga a cada uno de los Estados de la CE la potestad de agregar nuevas o más rigurosas condiciones que a las previstas en la norma comunitaria para conceder cualquiera de los dos tipos de ayudas; pero en modo alguno les permitiría desvirtuar su naturaleza o presupuestos esenciales de otorgamiento, convirtiendo (en abierta contradicción con lo normado) las exigencias exclusivamente aplicables a las condiciones de la explotación para la que se solicita en la necesidad de que concurra un requisito únicamente aplicable a las subvenciones incluidas en el apartado a).

Esa misma consecuencia ha de deducirse de la interrelación entre el artículo 28 del R.D. 204/96 y el 4.3 de la Orden de 14 de febrero de 2.000. Es innegable que las Comunidades Autónomas gozan de una cierta facultad de regulación en el otorgamiento de la ayudas agrarias, a tenor literal del mismo. Sin embargo su potestad de mero desarrollo de una norma que es estatal básica, si bien puede extenderse a establecer incluso requisitos complementarios más rigurosos que los fijados en el R.D. 204/96 en materia de concesión de las ayudas de esta naturaleza en su propia demarcación territorial, no puede llegar a alterar los presupuestos básicos de la disposición que complementa y convertir una subvención, únicamente condicionada al cumplimiento de los requisitos meramente objetivos que se recogen en el artículo 28, en dependiente de la concurrencia de determinadas circunstancias personales tan solo previstas para otro tipo de subvenciones.

La estimación de los motivos segundo y tercero hace innecesario referirse al articulado en cuarto lugar.

Casada la sentencia este Tribunal debe asumir la jurisdicción para resolver, en los términos planteados en la instancia (artículo 95.2. d) de la Ley de la Jurisdicción vigente) el tema que es objeto de recurso contencioso.

Las mismas razones que dieron lugar a la estimación de los motivos segundo y tercero obligan a acoger parcialmente las pretensiones del demandante, anulando el acto recurrido en cuanto deniega la solicitud de subvención por el exclusivo motivo de haber cumplido el peticionario la edad de 65 años, devolviendo las actuaciones a la Administración Autonómica a fin de que se pronuncie sobre el derecho del demandante a obtener la ayuda solicitada con arreglo a lo estipulado en el artículo 28. 3 del R.D. 204/96.

En efecto: la Resolución impugnada niega la ayuda solicitada por el demandante por la exclusiva razón de haber cumplido la edad de 65 años, sin examinar siquiera si concurren el resto de los requisitos que exige el artículo 28 del R.D. 204/66 para poder otorgarla. En tales condiciones no sería procedente pronunciar un fallo declarando el derecho del Sr. Pablo a que se le otorgue "la subvención directa máxima que proceda para el uso más eficiente del agua del riego" consistente en la realización del Proyecto presentado, puesto que ni consta a esta Sala la adecuación del mismo a las exigencias legales (párrafo primero y apartado 3 del artículo 28 del R.D. citado), ni puede extender su misión revisora a suplir el necesario pronunciamiento de la Administración sobre dichos extremos.

Igualmente es pertinente declarar la nulidad del artículo 4º de la Orden de 14 de febrero de 2.000, que se impugna en este procedimiento, si bien únicamente en cuanto excluye de las ayudas en ella establecidas a quienes hubiesen cumplido los 65 años.

No ha lugar a hacer expreso pronunciamiento en cuanto a costas en la instancia, ni tampoco en este trámite (articulo 139).