Procedimiento general
| Autor | Alberto Palomar Olmeda, Herminio Losada González |
El análisis que va a realizarse en los apartados siguientes parte de la existencia de un procedimiento general aplicable con tal carácter y una serie de procedimientos específicos que se identifican con las funciones más esenciales del quehacer administrativo. Todos ellos suponen la concreción normativa del principio de legalidad presupuestaria al que ya hemos hecho referencia.
Con carácter introductorio y genérico puede definirse el procedimiento administrativo de gestión presupuestaria, siguiendo a Ingroso[1] como 'la serie compleja de actos y controles a través de los cuales se realiza el gasto público'. Este procedimiento se orienta, según Pascual García[2], a 'garantizar la legalidad financiera de los actos administrativos de gasto tanto en interés de la Hacienda Pública como del particular que se relaciona con la Administración que, en caso de inexistencia de cobertura presupuestaria, se vería imposibilitado de cobrar sus créditos.'
En todo caso y como señaló Villar Palasí[3], la existencia de este procedimiento administrativo especial deriva de la imposibilidad del Parlamento de controlar por sí mismo la ejecución presupuestaria, lo que obliga a elaborar una serie de técnicas o procedimientos para obtener ese control que, con carácter general, se representa con la idea de tratarse de un autocontrol interno, de carácter previo, y en el que hay una gradualidad de fases que condicionan no solo las fases sucesivas sino también las antecedentes.
Con carácter general y además de la propia LGP, la regulación del procedimiento administrativo de ejecución del gasto público se encuentra básicamente regulada en las siguientes disposiciones:
- Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 31 de marzo de 1986, por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad de los Centros Gestores del Presupuesto de Gastos del Estado (en adelante ICCGPG).
- Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 31 de marzo de 1986 por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad de los Organismos Autónomos del Estado.
- Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 16 de diciembre de 1986 por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad de las Delegaciones de Hacienda (en adelante ICDH).
- Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de diciembre de 1986, por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera.
- Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 16 de diciembre de 1986, por la que se regula la operatoria y tramitación a seguir en la ejecución del Presupuesto de Gastos del Estado.
- Real Decreto 640/1987, de 8 de mayo, sobre pagos librados a justificar, desarrollado por Orden de 23 de diciembre de 1987, y por Resolución de 23 de diciembre de 1987.
- Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 28 de julio de 1988, por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad de la Central Contable.
- Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 17 de mayo de 1989, por la que se aprueban la Instrucción sobre Contabilidad de Deuda Pública Exterior.
- Real Decreto 725/1989, de 16 de junio, sobre anticipos de Caja fija, desarrollado por Orden de 26 de julio de 1989.
- Artículo 18 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1994, en relación con el Real Decreto 591/1993, de 26 de abril, sobre procedimiento especial de pagos en el extranjero.
1.1. Fases administrativas de la ordenación del gasto
Como primera aproximación podemos indicar que el convencionalmente denominado procedimiento general de ejecución del gasto público está compuesto por dos fases perfectamente diferenciables tanto en el plano conceptual como el orgánico. La primera de las fases se identifica con la ordenación del gasto y se caracteriza por su descentralización en los respectivos entes gestores titulares de los créditos presupuestarios. La segunda es la denominada ordenación del pago y se caracteriza por su centralización en favor de la Dirección General del Tesoro o en general de quien centralizadamente realice este tipo de funciones.
Puede ser definida la ordenación del gasto como el conjunto de opera- ciones de índole presupuestaria, material y contable que permiten reconocer una obligación de pago. Esta fase del procedimiento se compone de los siguientes actos:
- Autorización. Es la decisión de un órgano administrativo que...
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