Procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho
| Autor | José Luis Burlada Echeveste |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Financiero y Tributario, Universidad del País Vasco |
| Páginas | 201-237 |
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El Capítulo I (arts. 4 a 6) del Título II del RGRVA294, desarrollando el artículo 217 LGT, regula el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho. El apartado 1 del artículo 217 LGT dispone que:
Podrá declararse la nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria, así como de las resoluciones de los órganos económico-administrativos, que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo295, en los siguientes supuestos296:
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a) Que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b) Que hayan sido dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
c) Que tengan un contenido imposible.
d) Que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
e) Que hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad en los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal
.
El artículo 217.1 del Anteproyecto LGT aludía simplemente a actos firmes en materia tributaria. La referencia actual (firmeza en vía administrativa o falta de recursos en plazo) se debe a las observaciones formuladas en el Dictamen del CE de 22 de mayo de 2003 al Anteproyecto:
el apartado 1 del artículo 217 señala que «podrá declararse la nulidad de pleno derecho de los actos firmes dictados en materia tributaria, así como de las resoluciones firmes de los órganos económico-administrativos». Ha de entenderse que cuando se habla de actos o de resoluciones firmes se está haciendo referencia a su firmeza en la vía administrativa, pues, como ya ha reiterado este Consejo en numerosos dictámenes, de lo que se trata es de evitar
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que se puedan producir resoluciones administrativas de signo contrario. En cambio, si lo que se encuentra pendiente de resolver es un recurso ante los órganos judiciales competentes, no hay ningún obstáculo para entrar a conocer del fondo de la solicitud de revisión planteada, que, de estimarse, daría lugar a una satisfacción extra-procesal de las pretensiones del interesado.
Por tanto, debe hacerse referencia a la firmeza en vía administrativa. De otro lado, parece más correcto incorporar la misma terminología que utiliza la Ley 30/1992 y hablar de actos o de resoluciones que pongan fin a la vía administrativa.
Y también resulta conveniente incluir una previsión expresa que señale que cuando se encuentre pendiente de resolución recurso de reposición o reclamación económico-administrativa no cabe entrar a examinar el fondo de la revisión de oficio planteada y por consiguiente debe inadmitirse la solicitud
.
Según el apartado primero del artículo 4 RGRVA297, «El procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho podrá iniciarse de oficio, por
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acuerdo298del órgano que dictó el acto o de su superior jerárquico, o a instancia del interesado». Como puede verse, la norma reproduce lo dispuesto en el artículo 217.2 LGT y, con anterioridad, en el artículo 153.2 LGT de 1963. Los interesados299, como recuerda CHECA GONZÁLEZ, gozan de una
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verdadera acción de nulidad300 (entre otras muchas, Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de mayo de 1965, 21 de febrero de 1983, 20 de febrero de 1984, 30 de noviembre de 1984, 10 de diciembre de 1984, 24 de octubre de 1986, 22 de octubre de 1990 y 6 de abril de 2001). En estas Sentencias se ha declarado -con consideraciones aplicables a lo dispuesto en el artículo 217 LGT de 2003- que el artículo 153 LGT de 1963 confería a los administrados una auténtica acción de nulidad para excitar la actividad de la Administración tendente a privar de efectos jurídicos al acto viciosamente causado, provocando la incoación del oportuno expediente, que ha de ser ineludiblemente resuelto por el órgano administrativo. Esta acción no puede ser identificada ni con una mera denuncia, ni con una petición graciable, pues ésta no obliga más que a causar recibo de la misma. «La misma representa, sin embargo, un remedio procesal idóneo para poner en marcha el dispositivo revisor, provocando la incoación del pertinente expediente», de forma que «una vez que el interesado haya puesto en marcha, a través de su iniciativa, el procedimiento revisor, éste ya no podrá paralizarse, debiendo, en consecuencia, proseguirse el mismo hasta que el órgano competente decida sobre la existencia o no de la causa de nulidad de pleno derecho del acto de que se trate»301.
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Añade el artículo 4.1 del RGRVA, que cuando el procedimiento se inicie a instancia del interesado, «el escrito302se dirigirá al órgano que dictó el acto cuya revisión se pretende». Esta precisión reglamentaria obedece a razones prácticas, pues los interesados no tienen por qué conocer los pormenores del procedimiento; al no saber cuál es el órgano competente para resolver, la solución más simple (que es por la que se ha optado) es la de dirigir el escrito al órgano que dictó el acto que se va a impugnar, que es perfectamente conocido por los interesados. En definitiva, la previsión ha tenido por objeto facilitar al interesado el ejercicio de su derecho en orden a la iniciación del procedimiento de revisión de actos nulos303.
Finalmente, el apartado 1 establece que «El inicio de oficio será notificado al interesado». Como apunta García MARTÍNEZ, la notificación del acuerdo de inicio del procedimiento al interesado cumple dos funciones esenciales: a) Poner en conocimiento del mismo la revisión del acto iniciada por la Administración, acto que puede tener un contenido favorable o desfavorable para el interesado, por lo que, en su caso, éste puede ir preparando la defensa de la legalidad del mismo, que hará valer en el posterior trámite
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de audiencia; y b) La notificación al interesado del acuerdo de inicio por la Administración del procedimiento constituye el momento inicial del cómputo del plazo máximo que la Ley otorga a la Administración para notificar al interesado la resolución que ponga fin al mismo, transcurrido el cual se producirá la caducidad del procedimiento (art. 217.6 LGT)304.
En la iniciación de oficio, el apartado 2 del artículo 217 LGT y el artículo 4.1 del RGRVA atribuyen la competencia para iniciar el procedimiento al órgano que dictó el acto o a su superior jerárquico, a diferencia de la LRJPAC, que no hace mención alguna. Este criterio es acertado porque quien dictó el acto es quien conoce de su contenido y la referencia al superior jerárquico tiene sentido como órgano de control305. Por tanto, no cabe la iniciación por parte de un órgano diferente de los señalados en el precepto. Así lo había señalado ya el Tribunal Supremo en la Sentencia de 22 de enero de 1993 al anular el artículo 68 del RGI en cuanto atribuía a la Inspección competencia para iniciar el procedimiento de revisión del artículo 153 LGT de 1963 respecto de los actos de concesión de los beneficios fiscales. Y ello porque el artículo 153 «expresa y exclusivamente, atribuye legitimación activa para iniciar los expedientes de revisión del artículo 153 a determinados sujetos y sólo a ellos. Por consecuencia, salvo que el beneficio fiscal hubiere sido otorgado por la Inspección de los Tributos (en cuyo caso tendría el carácter de Órgano que dictó el acto), no tiene éste la legitimación activa de carácter general que le atribuye dicho artículo 68.1, del RGI que debe ser anulado en cuanto a los expedientes de revisión del artículo 153 LGT».
Naturalmente, todo ello lo es sin perjuicio de la posibilidad de que exista un trámite de revisión informal del acto, constituido por las peticiones o
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denuncias formuladas por particulares o por órganos de la Administración distintos a los que ostentan la competencia para iniciar de oficio el procedimiento, pero estas peticiones sólo obligarán a la Administración a acusar recibo de su recepción, pero en ningún caso a iniciar el procedimiento306.
El apartado 2 del artículo 4 RGRVA, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 217.3 LGT, establece que «El órgano competente para tramitar307 el
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procedimiento podrá dictar acuerdo motivado308 de inadmisión a trámite de las solicitudes de revisión en los supuestos previstos en el artículo 217.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria». Garrido Mora recuerda que, interpretando la regulación establecida en el artículo 109 LPA, la jurisprudencia del Tribunal Supremo vino admitiendo la posibilidad de que la Administración inadmitiera a trámite, sin recabar el dictamen del Consejo de Estado, las solicitudes de iniciación del procedimiento de revisión de oficio de los actos nulos cuando entendía que no procedía la revisión. Sin embargo, la Sentencia de la Sala Especial del artículo 61 LOPJ, de 7 de mayo de 1992, dictada en recurso de revisión309, vino a establecer la necesidad de tramitar el procedimiento de revisión de oficio recabando el dictamen del Consejo de Estado, salvo en los casos en que manifiestamente no concurriese causa alguna de nulidad. Éste parece que fue el criterio que siguió la Ley 30/1992, en su redacción inicial, al señalar en el apartado 2 del artículo 102 que «en todo caso, la resolución que recaiga requiere dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad
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Autónoma si lo hubiere»310. El Tribunal Supremo posteriormente admitió en múltiples Sentencias...
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