El procedimiento
| Autor | Rafael Naranjo de la Cruz |
| Páginas | 77-88 |
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El art. 75 ter.2 LOTC exige para poder iniciar la tramitación del conflicto en defensa de la autonomía local el acuerdo por mayoría absoluta del número legal de miembros del órgano plenario de las corporaciones locales que tienen capacidad para plantearlo1.
De este modo, se persigue la concurrencia de diversas fuerzas políticas con presencia en el órgano plenario en torno a la decisión acerca del planteamiento del conflicto, para conjurar, en la medida de lo posible, el riesgo presente en este tipo de procesos de que la iniciativa se haga depender, finalmente, de valoraciones acerca de intereses políticos ajenas a su objetivo último, que sería la protección de la autonomía local2.
Si se traslada al conflicto para la protección de la autonomía local la doctrina sentada por el TC sobre la formación de la voluntad de los órganos colegiados legitimados para la presentación de un recurso de inconstitucionalidad, habrá que concluir que el Alto Tribunal deberá examinar la legalidad del acuerdo adoptado por los respectivos órganos plenarios, con los correspondientes problemas de sobrecarga de trabajo y de concurrencia en este aspecto con la labor desarrollada por la jurisdicción contencioso-administrativa3.
La LOTC no define el contenido que debe tener el acuerdo municipal. Como mínimo, y sin perjuicio de lo que más adelante se diga en relación con el dictamen del órgano consultivo, dicho acuerdo deberá manifestar la voluntad de
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iniciar la tramitación de uno de los conflictos previstos en los arts. 75 bis y siguientes de la LOTC, con todo lo que esto supone, para proteger la autonomía local constitucionalmente garantizada frente a una norma con rango de ley previamente determinada4.
El tenor literal del art. 75 ter.2 LOTC impide la aplicación aquí de los arts. 21.1 .k) y 34.1.i) LBRL, que atribuyen al Alcalde o al Presidente de la Diputación, respectivamente, el ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Corporación cuando, tratándose de materias competencia del Pleno, concurran razones de urgencia que así lo exijan, teniendo obligación de dar cuenta al Pleno en la primera sesión que se celebre para su ratificación5.
En virtud del art. 75 ter.3 LOTC, con anterioridad al planteamiento del conflicto ante el Tribunal Constitucional, el o los entes locales deben solicitar dictamen, preceptivo pero no vinculante, del Consejo de Estado u órgano consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma, caso de existir éste6.
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El dictamen debe solicitarse en el plazo de tres meses siguientes al día de la publicación de la ley que se entiende lesiva de la autonomía local (art. 75 quater.l)7. La LOTC no hace referencia, sin embargo, al plazo en que el dictamen tenga que ser elaborado y deja la cuestión a las leyes reguladoras del órgano consultivo que actúe en cada caso. La importancia de este dato radica en el hecho de que es la recepción del dictamen del órgano consultivo la que marca el inicio del cómputo del plazo legal de un mes establecido para el planteamiento del conflicto ante el Tribunal Constitucional8.
Por lo que se refiere al Consejo de Estado, su intervención en este proceso constitucional viene a confirmar la extensión de sus funciones más allá de lo que respondería a una mera condición del mismo, recogida en el art. 107 CE, como «supremo órgano consultivo del Gobierno»9. En este caso, el
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Consejo de Estado actúa más bien como órgano consultivo de la Administración local10.
En el ámbito autonómico, a pesar de que la LOTC se limita a referir la solicitud de dictamen al «órgano consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma», debe entenderse que dicho órgano, por su propia disposición a modo de alternativa al Consejo de Estado, ha de reunir una serie de condiciones que lo hagan equivalente a éste. En este sentido, tal y como se deduce de la propia jurisprudencia constitucional, deberán disfrutar de unas características de organización y funcionamiento que aseguren su objetividad e independencia, así como una rigurosa cualificación técnica de sus componentes11. De otro modo, se situaría en peor condición a los entes locales legitimados cuando deben requerir el dictamen del órgano consultivo autonómico que cuando lo han de hacer del Consejo de Estado.
La necesidad de dictamen previo parece tender a evitar que lleguen a ser planteados ante el Tribunal Constitucional conflictos que carezcan de una fundamentación suficiente. Se presume, de este modo, que un dictamen negativo generará, pese a su carácter no vinculante, un efecto disuasorio frente a los entes locales que disponen al respecto de la iniciativa12. Asimismo, el dictamen podría propiciar la solución extracontenciosa del litigio13.
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La determinación del órgano consultivo al que se debe dirigir la solicitud de dictamen aparece vinculada por la ley al «ámbito territorial al que pertenezcan las Corporaciones locales» que desean plantear el conflicto. De este modo, si éstas se encuentran en una única Comunidad Autónoma, será al órgano consultivo de la misma -si es que éste existe- al que corresponda dictaminar, aunque se trate de una ley estatal, mientras que si su ámbito territorial excede el de una Comunidad Autónoma será el Consejo de Estado quien tenga tal atribución14.
No se establece claramente en el artículo 75 ter.3 LOTC si constituye un presupuesto para poder solicitar el dictamen la previa satisfacción de los requisitos de legitimación dispuestos en los apartados b) y c) del apartado uno del citado precepto. Al respecto, el art. 75 ter.3 LOTC tan sólo dice que el dictamen deberá solicitarse «una vez cumplido el requisito establecido en el apartado anterior», referido a la necesidad de acuerdo del órgano plenario de los entes locales por mayoría absoluta. Sin embargo, la doctrina se ha mostrado generalmente favorable a exigir el cumplimiento de aquéllos15. Se argumenta para ello que en la referencia a «las Corporaciones locales», contenida en el apartado segundo del art. 75 ter.l LOTC -al que se remite, como sabemos, el que ahora estudiamos-, debe entenderse realizada a aquéllas que reúnen los requisitos de legitimación16.
Sobre el modo en que se debe formalizar la solicitud de dictamen al órgano consultivo competente, a falta de previsión alguna en la LOTC se entiende apli-cable, respecto del Consejo de Estado, lo dispuesto en el art. 48 LBRL. Este establece que se curse la solicitud por conducto del Presidente de la Comunidad Autónoma y que, en caso de que el dictamen deba ser solicitado conjuntamente por entidades locales situadas en distintas Comunidades Autónomas, se haga a través del Ministerio de Administraciones Públicas a petición de la entidad de mayor población. En cuanto a las solicitudes que se deban presentar a los órganos consultivos de las Comunidades Autónomas, su régimen jurídico deberá buscarse en los correspondientes Estatutos de Autonomía o leyes reguladoras de dichos órganos17.
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No especifica el texto legal cuál deba ser el objeto sobre el que se deba pronunciar el órgano consultivo mediante dictamen. En este sentido, podría tratarse de la propia ley que se supone lesiva de la autonomía local o, por el contrario, extenderse también a un proyecto de escrito por el que se desea plantear el conflicto. Con la primera de las opciones, la solicitud formulada debería hacer referencia tan sólo a los artículos de la ley que se entienden inconstitucionales y el órgano consultado se limitaría a manifestar su opinión acerca de la eventual lesión por ellos de la autonomía local. La segunda, sin embargo, exigiría de los entes locales la previa elaboración del mencionado proyecto de escrito, y del Consejo de Estado u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma un pronunciamiento, no sólo sobre la fundamentación del mismo, sino también acerca del cumplimiento de los requisitos legales de legitimación18. Las dos alternativas tienen cabida en el art. 75 ter.3 LOTC, por lo que el TC podrá, si lo estima oportuno, pronunciarse en cualquiera de los dos sentidos19.
El dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma correspondiente no tiene, como sabemos, un carácter vinculante. Será la práctica del Tribunal Constitucional la que determine el alcance real de su eficacia. En este sentido, un dictamen en el que se aprecie la violación de la autonomía local dificulta notablemente en la práctica -aunque no excluye jurídicamente- la inadmisión del conflicto por estar «notoriamente infundada la controversia suscitada» (art. 75 quinqué. 1 LOTC), sin perjuicio de cuál sea el sentido final del pronunciamiento del TC20.
Si, como hemos indicado, la exigencia de solicitud de dictamen pretende evitar que lleguen hasta el TC conflictos carentes de una fundamentación suficiente, este objetivo se hubiera conseguido posiblemente en mayor medida de haberse establecido una segunda votación del órgano plenario del ente local anterior al planteamiento del conflicto, al menos en el supuesto de dictamen favorable a la ley. De este modo, quedaría obligado a replantearse la decisión
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en función del sentido del dictamen del órgano consultivo. Sin embargo, el hecho de que la LOTC en este aspecto guarde total silencio -en el contexto, por lo demás, de una detallada regulación- hace innecesaria esta segunda votación. La decisión de plantear el conflicto por el ente local en cuestión debe considerarse implícita en la efectuada «para iniciar la tramitación de los conflictos en defensa de la autonomía local». Todo ello, claro está, sin perjuicio de que el ente local pueda revocar, motu propio, su decisión originaria, tras someter nuevamente el asunto al órgano plenario. No es conforme con el principio pro actione,...
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