Procedencia de prohibir una concentración, reunión o manifestación en una terminal aeroportuaria, por su posible consideración como infraestructura crítica o estratégica
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Examen de los requisitos y límites del derecho de reunión conforme a la jurisprudencia constitucional y a la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio. Estudio de la problemática atendiendo a las distintas zonas delimitadas en los aeropuertos en el Programa Nacional de Seguridad para la Aviación Civil.1
Examinado, al amparo de lo dispuesto en la Instrucción 3/2010, de 17 de mayo, sobre identificación y tratamiento de asuntos relevantes en el ámbito de la Abogacía del Estado y actuación procesal y consultiva de los Abogados del Estado, su borrador de informe sobre la procedencia de prohibir una concentración, reunión o manifestación en una terminal aeroportuaria por su posible consideración como infraestructura crítica o estratégica, este Centro Directivo emite informe en los siguientes términos:
Al amparo de lo dispuesto en la Regla Primera h) de la Instrucción 3/2010, de 17 de mayo, la Abogacía del Estado en la Delegación del Gobierno en Madrid eleva consulta a este Centro Directivo sobre la procedencia de prohibir una concentración, reunión o manifestación en una terminal aeroportuaria por su posible consideración como infraestructura crítica o estratégica.
En su propuesta de informe, y previas las consideraciones jurídicas pertinentes, la Abogacía del Estado en la Delegación del Gobierno de Madrid formula las siguientes conclusiones:
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Primera. Las reuniones celebradas en instalaciones aeroportuarias sólo requerirán comunicación previa a la autoridad gubernativa en los términos del artículo 21.2 de la CE si tienen lugar en el ‘Lado Tierra’ (Zona Pública) de las mismas, en los términos establecidos en el apartado 2.1.1. del Programa Nacional de Seguridad para la Aviación Civil (PNS)
Segunda. Si se pretende llevar a cabo en la Zona de Operaciones del aeropuerto, corresponde al gestor de la infraestructura aeroportuaria adoptar las medidas oportunas para asegurar el uso en adecuadas condiciones de seguridad del aeropuerto y el cumplimiento de las medidas de seguridad.
Tercera. El hecho de celebrarse en un recinto aeroportuario no es, en sí mismo, causa de prohibición de una reunión, sin perjuicio de que, por el propio lugar elegido para su celebración, puedan establecerse modificaciones en los términos del art. 10 de la LODR con el fin de garantizar la seguridad aérea, en los términos exigidos por la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea y su normativa de desarrollo, así como el adecuado acceso por los ciudadanos a un servicio esencial como es el transporte aéreo.
Cuarta. Para adoptar la decisión prevista en el artículo 10 de la LODR en relación a reuniones convocadas en instalaciones aeroportuarias deberá requerirse al gestor de la infraestructura aeroportuaria para que en 24 horas informe sobre causas objetivas relativas a la reunión convocada tales como el estado de los lugares donde pretenda realizarse, la concurrencia con otros actos, las condiciones de seguridad de los lugares con arreglo a la normativa vigente y otras análogas de índole técnico
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I. La cuestión sobre la que se solicita informe se refiere a la posibilidad de limitar o restringir, con arreglo a Derecho, el ejercicio del derecho de reunión o manifestación en una terminal aeroportuaria.
El artículo 21 de la Constitución Española consagra el derecho fundamental de reunión en los siguientes términos:
1. Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa.
2. En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad, que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes
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La jurisprudencia constitucional (por todas, sentencias del Tribunal Constitucional nºs 19/81, de 8 de junio, y 85/88, de 28 de abril) ha considerado que son elementos configuradores del derecho de reunión los siguientes:
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El elemento subjetivo, pues toda reunión presupone una agrupación de personas caracterizada por la nota de la concurrencia concertada, de tal forma que siempre existe un cierto grado de vinculación subjetiva entre los intervinientes.
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El elemento temporal, al ser la reunión de duración transitoria, esto es, limitada en el tiempo.
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El elemento real u objetivo, determinado por el lugar de celebración (local cerrado, o lugares de tránsito público) que da lugar, como se expondrá seguidamente, a la aplicación de regímenes jurídicos distintos.
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El elemento finalístico, en la medida en que toda reunión atiende a una concreta finalidad, que en todo caso ha de ser lícita.
En desarrollo del artículo 21 de la Constitución, la vigente Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión (LODR), define la reunión como «la concurrencia concertada y temporal de más de 20 personas, con finalidad determinada».
La citada LODR parte del principio general de que ninguna reunión estará sometida al régimen de previa autorización (artículo 3.1), sin perjuicio de que la autoridad gubernativa esté facultada para suspender y, en su caso, disolver, las reuniones y manifestaciones que se consideren ilícitas de conformidad con las Leyes penales, que produzcan alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes, o en las que los asistentes hagan uso de uniformes paramilitares (artículo 5).
El Tribunal Constitucional ha señalado reiteradamente (por todas, sentencias nºs 2/1982, de 29 de enero; 91/83, de 7 de noviembre, y 59/1990, de 29 de marzo) que todos los derechos, incluido el de reunión, tienen sus límites, y entre los límites del derecho de reunión se encuentra tanto el específicamente previsto en el artículo 21.2 de la Constitución (alteración del orden público con peligro para personas o bienes) como la necesidad de evitar que una extralimitación en su ejercicio pueda entrar en colisión con otros valores constitucionalmente protegidos. En este sentido, destaca el Tribunal Constitucional que el derecho de reunión es un derecho subjetivo de ejercicio colectivo, que al ser ejercitado incide en el derecho y en los intereses de otros ciudadanos y en la utilización exclusiva de bienes públicos, posibilitando a veces la alteración de la seguridad ciudadana y el orden general que corresponde salvaguardar y garantizar al poder público (sentencia del Tribunal Constitucional nº 36/82, de 16 de junio), si bien el principio de libertad del que el derecho de reunión deriva exige también al mismo tiempo que las limitaciones a su ejercicio respondan a supuestos derivados de la propia Constitución, y que en cada
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caso resulte indubitadamente probado que se ha traspasado el ámbito de libertad constitucionalmente fijado (sentencia nº 59/90, ya citada).
El derecho fundamental sancionado en el artículo 21 de la Constitución comprende el derecho a celebrar reuniones propiamente dichas y el derecho de manifestación. Definida la "reunión" en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española como el «acto en que se reúnen un conjunto de personas, particularmente para tratar algún asunto», y la "manifestación" como la «reunión pública de gente que desfila para dar su opinión o reivindicar algo», el legislador ha establecido un régimen jurídico aplicable a las reuniones que se celebren en lugares cerrados (artículos 6 y 7), y otro régimen jurídico distinto (artículos 8 a 11) para las reuniones en lugares de tránsito público y...
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