Principios tributarios constitucionales y sistema autonómico
| Autor | Rafael Calvo Ortega |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense |
| Páginas | 69-83 |
Page 69
Las Comunidades Autónomas (CC.AA.), como es sabido, tienen su sistema tributario propio y sus principios establecidos en la Ley Orgánica de Financiación de las mismas (LOFCA) de 1980. Además, están sometidas en el establecimiento y aplicación de los tributos a los principios comunitarios. En la medida que son entes públicos que pertenecen a la Unión Europea les son de aplicación los principios de jerarquía normativa y prohibición de ayudas fiscales, por lo que aquí interesa. Los dos tienen notable importancia en el campo autonómico. El primero, porque el sistema de producción de normas de las CC.AA. es cerrado y perfecto. El segundo, porque su poder tributario les faculta para el establecimiento de exenciones (tomando este concepto en su sentido más amplio) y, en consecuencia, de ayudas fiscales en la terminología comunitaria. En este trabajo se estudian exclusivamente los principios constitucionales.
Otra consideración previa en esta introducción es explicar la sistematización de este análisis. Se ha seguido la tradicional diferenciación tributaria de tasas, contribuciones especiales e impuestos que por lo demás es la establecida por la Constitución Española (CE) en su artículo 157 para las propias CC.AA. Parece innecesario decir que los mayores problemas constitucionales se plantean en relación con los impuestos siendo el debate en los otros dos tributos más limitado.
La LOFCA recoge la doctrina consolidada en materia de tasas en su artículo 7: tributo debido por la «prestación de servicios públicos» y por «la utilización de su dominio público» con los requisitos establecidos en el citado precepto. Además, considera, acertadamente, como tributos propios las tasas por utilización del dominio público o de los servicios transferidos.
Las tasas por prestación de servicios públicos han planteado en ocasiones, en relación con el principio de reserva de ley, la necesidad de que los servicios sean nominados individualmente. En mi opinión, se trata de una exigencia
Page 70
excesiva dado que son las normas administrativas las que nos dirán en cada caso si un servicio es o no público. La reciente Sentencia del Tribunal Constitucional de 16-12-1999 ha recogido esta tesis que hay que considerar como acertada1.
La reserva de ley en relación con las tasas de las CC.AA. pone sobre la mesa las mismas cuestiones que cuando se analizan en otros ámbitos territoriales de poder tributario. ¿Es suficiente la remisión al coste del servicio para cubrir las exigencias del citado principio en orden a la cuantificación del tributo La respuesta tiene que ser afirmativa ya que tal límite (coste del servicio) juega el papel de garantía para el contribuyente que constituye la esencia principal de la reserva a que nos referimos. Es cierto que la determinación del coste ofrece una cierta dificultad y que no tiene la plasticidad y la sencillez de la base imponible y, en general, de los elementos de cuantificación fijados directamente por la ley. Es, sin embargo, suficiente ya que permite su verificación y su control. En definitiva, esta cuestión confirma que la reserva de leyes más restringida en determinados ámbitos (estructurales y territoriales) y que debe tener en cuenta las dificultades de medición y concreción de los elementos cuantitativos de determinados tributos (en este caso, de las tasas). Cuando el artículo 7.3 de la LOFCA dice que «El rendimiento previsto para cada tasa por la prestación de servicios o realización de actividades no podrá sobrepasar el coste de dichos servicios o actividades» está llegando al máximo que puede llegar en una determinación, como se ha dicho, difícil; y garantiza a los contribuyentes contra cualquier actuación arbitraria o injustificada del Poder Ejecutivo.
El principio de capacidad económica traslada al campo de las tasas de las CC.AA. las mismas cuestiones que plantea en general con otros círculos tributarios (Estado o Municipios). En primer lugar, si el coste del servicio sirve bien al citado principio. La respuesta es afirmativa ya que la sola utilización de un servicio público (excluida de cualquier otra consideración) no manifiesta más capacidad que el propio coste. Ésta ha sido la respuesta que han dado, tradicionalmente, los estudiosos del principio de beneficio. Mayor dificultad ofrece la tasa por «utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público». La LOFCA no establece criterio alguno en este caso. Hay que entender de aplicación en este caso la Ley de Tasas y Precios Públicos (LTPP) de 13 de abril de 1989, que llama en este caso como criterio de cuantificación al valor de mercado de la utilización o aprovechamiento especial de que se trate o a la utilidad derivada de los mismos (artículo 19). También aquí resulta difícil ir
Page 71
más allá que la ley. La referencia a la «utilidad» es de mayor interés en todos aquellos casos en que no puede hablarse de un verdadero mercado.
La segunda gran cuestión en las tasas al aplicar el principio de capacidad económica es la dificultad para medir el mínimo de subsistencia. Es claro que la utilización de los servicios públicos debe ser gratuita para aquellas personas que no alcancen el mínimo vital. Más aún, si en algún campo alcanza todo su sentido este mínimo es en los servicios públicos que beneficien de modo singular al sujeto pasivo. Se trata, también, de una cuestión refleja y no exclusiva de las CC.AA. pero que no por ello pierde su interés.
La LOFCA ha seguido una línea confusa e insuficiente importada de las leyes de Haciendas Locales: «Para lafijación de las tarifas de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica, siempre que la naturaleza de aquélla se lo permita» (artículo 7.4). La expresión «criterios genéricos» debe ser sustituida por «criterios específicos», es decir, por la capacidad económica de cada sujeto usuario en concreto. La preparación y el equipamiento de las Administraciones modernas permiten sin mayores problemas esta individualización. Además, la expresión «podrán», que parece suponer una discrecionalidad de la Administración autonómica debe también sustituirse por una expresión imperativa (tener en cuenta la citada capacidad)2. De cualquier manera en tanto se produce la sustitución de los términos creo que la inter-pretación debe superar elliteralismo apuntado. El principio constitucional a que nos referimos exige la aplicación de la capacidad económica.
Esta figura tributaria tiene muy escasa importancia y aplicación en el sistema tributario. Las dificultades apuntadas hacen, también, que este tributo sea de muy escasa utilización por las CC.AA.3No obstante la posibilidad de aplicar una técnica de sustitución con los municipios beneficiados, de manera que se facilitase la aplicación del tributo, su aplicación efectiva como ya se ha dicho es mínima.
En el plano de los principios constitucionales y concretamente del de capacidad económica llama la atención la defectuosa técnica del párrafo segundo
Page 72
del citado artículo 8 de la LOFCA: «La recaudación por la contribución especial no podrá superar el coste de la obra o del establecimiento o ampliación del servicio soportado por la Comunidad Autónoma». En la línea de precisión buscada por la LOFCA debería haberse señalado un límite porcentual al coste de la obra o del servicio (como hace la Ley de Reforma de las Haciendas Locales) reconociendo que toda obra o servicio público aporta junto a un beneficio especial (que es el que se grava) un beneficio general. Igualmente es discutible que el coste que sirve de base para la aplicación del tributo sea el «soportado» por las CC.AA. y no el total. El planteamiento hecho por la LOFCA es más financiero que tributario ya que lo que debe hacerse es gravar el beneficio especial obtenido (aumento de valor o beneficio estricto) con independencia de cuál haya sido la técnica de financiación concreta.
Las Constituciones, y desde luego la española, establecen dos grandes tipos de principios constitucionales. El primero, los principios de atribución de poder y, principalmente, por lo que se refiere al orden tributario, el de reserva de ley. En este primer bloque debe incluirse la llamada responsabilidad fiscal (o corresponsabilidad si se quiere) que en definitiva es una atribución de poder y, en consecuencia, de exigencia del ejercicio de ese mismo poder.
La reserva de ley establecida en la Constitución es, normalmente, una reserva de ley estatal. En primer lugar, porque la ley fundamental es de aplicación en todo el territorio del Estado. En segundo término, las Constituciones en sistemas descentralizados (federales o regionales) incorporan también normal-mente, el principio de coordinación financiera. Finalmente, el contribuyente es único frente a todos los poderes tributarios; y la finalidad de garantía de la reserva de ley sólo se cumple plenamente si la reserva es de ley estatal.
La Constitución Española ha seguido claramente esta línea. Su artículo 31.3 que recoge la formulación clásica de la reserva dispone que «sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley». Por su ubicación (dentro de los derechos y deberes de los ciudadanos), génesis y lógica se refiere a la ley estatal. El artículo 133.1 insiste, desde una óptica distinta, en la misma atribución de poder estatal: 1. «La potestad...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba