Principios generales aplicables a la provisión de puestos
| Autor | Antonio Javier Ferreira Fernández |
| Páginas | 53-68 |
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La configuración de la provisión de puestos de trabajo en los términos en que me acabo de referir, esto es, como una institución a medio camino entre un simple instrumento para facilitar una gestión eficaz y eficiente de los recursos humanos y como un instrumento o elemento objetivo de la carrera administrativa de los funcionarios públicos y, en esa medida, un medio para la satisfacción de ciertos derechos de los funcionarios, va a tener unas repercusiones inmediatas en el plano de la aplicación de los principios generales del Derecho.
Se ha afirmado que la Constitución Española no aporta un esquema institucional claramente renovador en materia de función pública, pero sí pueden descubrirse en ella, como se va a ver, un conjunto de principios derivados de la existencia de una voluntad institucional y del establecimiento de unas garantías para el buen funcionamiento de la Administración72, suficientes para poner manos a la obra de configurar una Administración pública y una función pública hechas a la medida del nuevo orden constitucional73. Estos principios, contenidos principalmente en el artículo 103, son, según ORTEGA ÁLVAREZ74:
- El de igualdad de acceso a las funciones públicas con base en los criterios de mérito y capacidad.
- El de imparcialidad.
- El de eficacia.
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Estos principios actúan no sólo en el momento del acceso del ciudadano a las funciones públicas sino que, huyendo de una interpretación literal, y acudiendo a una interpretación sistemática de los mismos, el TC ha llegado a la conclusión de que mantienen su vigencia a lo largo de la vida administrativa del funcionario público.
Sin embargo, la interrelación que se produce en la aplicación de todos ellos va a ser sustancialmente diferente en el momento del acceso que en el momento de cubrir una vacante. Integrado el funcionario público en el seno del complejo administrativo, la balanza entre la garantía de la igualdad y la imparcialidad se tambalea ante la necesidad de que la actuación de la Administración sea eficaz. Veamos cómo se ha solucionado este inestable equilibrio.
De acuerdo con la doctrina constitucional sentada al efecto, el artículo 23.2 de la CE, al reconocer a los ciudadanos el derecho de acceder en condiciones de igualdad a los cargos y funciones públicas con los requisitos que señalen las leyes, concreta el principio general de igualdad en el ámbito de la función pública, si bien no confiere un derecho sustantivo a desempeñar funciones determinadas (SSTC 50/1986, de 23 de abril y 200/1991, de 28 de octubre), sino que garantiza a los ciudadanos una situación jurídica de igualdad en el acceso a las funciones públicas, con la consiguiente imposibilidad de establecer requisitos para acceder a las mismas que tengan carácter discriminatorio. Este artículo concede, por tanto, un derecho de carácter puramente reaccional para impugnar ante la justicia ordinaria, y en último término ante el TC, toda norma o aplicación concreta de una norma que quiebre la igualdad (SSTC 50/1986, de 23 de abril, 148/1986, de 25 de noviembre, 24/1990 y 200/1991, de 28 de octubre). A su vez, interpretado sistemáticamente con el segundo inciso del artículo 103.3 CE, impone la obligación de no exigir para el acceso a la función pública requisito o condición alguna que no sea referible a los principios de mérito y capacidad (SSTC 50/1986, de 23 de abril, 148/1986, de 25 de noviembre, 193/1987, de 9 de diciembre, 206/1988, 67/1989, 27/1991, de 14 de
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febrero y 215/1991, de 14 de diciembre)75. De modo que no toda desigualdad en las condiciones de acceso está prohibida, sino sólo aquellas que no se basen en criterios de mérito y capacidad; o, visto desde el ángulo inverso, no toda concreción de las exigencias de mérito y capacidad es discriminatoria, sino sólo aquéllas que produzcan un trato desigual entre los que se encuentran en una situación igual (SSTC 75/1983, 50/1986, de 23 de abril, 148/1986, de 25 de noviembre, 18/1987, de 16 de febrero).
Ahora bien, estos principios, igualdad, mérito y capacidad, no sólo operan en el momento del acceso inicial a las funciones públicas, sino que también lo hacen como una garantía de la provisión de los puestos de trabajo. Así lo ha reconocido expresamente el TC, quien no ha dudado en afirmar que los mismos actúan "no sólo en el momento del acceso a la función pública, sino también durante la vigencia de la relación funcionarial y, por tanto, es aplicable a los actos relativos a la provisión de puestos de trabajo"76. O, como ha señalado el TS, se trata de una garantía "no limitada al aspecto del procedimiento selectivo para el ingreso sino que, si se quie-
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re hacer operante el principio, ha de mantenerse a lo largo de la relación de servicio para, precisamente, estructurar con justicia la llamada "carrera administrativa" del funcionario público..."77.
No obstante, la integración del funcionario en el marco de una relación de servicio supone colocar al mismo en una situación jurídica definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable tanto por la ley como por el reglamento. Esto va a suponer, por tanto, una limitación sustancial de la efectividad de los principios constitucionales a que nos hemos referido, esto es, "igualdad, mérito y capacidad". En efecto, la posibilidad que se otorga al legislador y a la Administración de modificar unilateralmente la situación jurídico-subjetiva del funcionario se va a concretar en el plano de los principios en una modificación sustancial de su opera-tividad.
La doctrina constitucional sobre esta cuestión no deja lugar a la duda:
"Es diferente -dice el TC- el rigor e intensidad con que operan los principios de mérito y capacidad según se trate del inicial ingreso en la función pública o del ulterior desarrollo o promoción de la propia carrera administrativa, pues en el supuesto de provisión de puestos de trabajo entre personas que ya han accedido a la función pública y, por ende, acreditados los requisitos de mérito y capacidad, cabe tener en cuenta otros criterios distintos enderezados a lograr una mayor eficacia en la organización y prestación de los servicios públicos o a satisfacer otros bienes constitucionalmente protegidos (SSTC 192/1991 y 200/1991)"78.
Esta limitación de los principios de mérito y capacidad, reiterada no sólo por el TC sino también por el propio TS79, supone a su vez una limitación a la efectividad de otro principio básico de la relación funcionarial como es el de igualdad, del que traen causa aquéllos.
Todos estos son principios llamados a tener una destacada incidencia sobre la vertiente dinámica de la carrera administrativa, sin que pueda llegar a postularse su operatividad plena en su organización, pues, aunque deben inspirar a la función pública en general, su verdadero sentido es el de que esas funciones sean desempeñadas por los más idóneos -que habrán de ser seleccionados teniendo en cuenta exclusivamente los referidos valores-, y no el de actuar como un prius de la ordenación de la carrera, papel que queda encomendado por mandato constitucional a los principios estrictamente organizativos, con respeto al de igualdad recogido en el artículo 23.2.
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El principio de imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas no puede ser entendido, según ORTEGA ÁLVAREZ, como un medio para privar al funcionario de sus opiniones políticas, sino como una garantía para el respeto de una serie de fines implícitos en el funcionamiento de una Administración democrática; entre ellos destaca el de dotar al funcionario de un cierto ámbito de independencia frente a los avatares políticos80, como medio de garantizar una Administración pública imparcial, que sirva con objetividad a los intereses generales. No es éste, sin embargo, el lugar para elucubrar sobre la importancia y la trascendencia que tiene la imparcialidad y la objetividad como principios que deben guiar la actuación de la Administración pública. Lo que en este momento interesa es determinar en qué medida la garantía de imparcialidad puede afectar al régimen de provisión de puestos de trabajo.
Pues bien, reconducida la cuestión a estos términos, y tal y como ha puesto de manifiesto MARTÍNEZ DE PISÓN, una Administración imparcial, para que no sea un simple tópico, ha de estar conformada por profesionales y de ahí que el sistema de acceso, así como la propia permanencia, queden acotados por los principios de mérito y capacidad, a los que alude la práctica totalidad de la doctrina cuando se ocupa de estos temas81. En definitiva, acceso a los puestos de trabajo de acuerdo con los principios de mérito y capacidad y permanencia en las funciones y cargos públicos, son las dos garantías más evidentes de la imparcialidad en el ejercicio de las funciones. En esta línea, ÁLVAREZ ÁLVAREZ parte del principio de que el establecimiento de una carrera administrativa es un presupuesto necesario para garantizar el principio de neutralidad política de los funcionarios públicos y asegurar el adecuado funcionamiento de los servicios. De este modo, y con la finalidad de garantizar la efectividad de la carrera, "se trata, en último extremo, de determinar diferentes formas de provisión de los puestos de trabajo -el concurso, con diferentes grados de...
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