Algunos principios del Derecho Ambiental y la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 17 de octubre de 2011

AutorCristina Álvarez Baquerizo
CargoAbogada
Páginas1-16

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1. El tema de la ubicación

La ubicación de la Refinería es uno de los principales problemas de este supuesto.

En primer lugar, la planta se encuentra situada en pleno casco urbano de Muskiz, de tal manera que uno de sus barrios4es medianero con la propia Refinería, y ningún punto del casco urbano dista mas de setecientos metros de la planta. Cuando se decidió su instalación, en 1968, fue mediante Decreto5, por razones de "excepcional urgencia e interés público" y sin aplicar las disposiciones de la época que, a través del RAMINP6 imponían la distancia de dos mil metros a núcleo habitado de una instalación "peligrosa" como eran clasificadas las refinerías. Es decir, los barrios de Muskiz a que nos hemos referido ya estaban allí en 1968. No se trata de uno de estos casos en que la planificación urbanística permite crecimientos que acercan las poblaciones a las instalaciones en que tienen lugar actividades peligrosas. Se trata de una actividad

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peligrosa que se instaló junto a las viviendas en una época en que las posibilidades de oposición vecinal eran inexistentes.

Evidentemente, esta cercanía a las viviendas vecinales se ha venido traduciendo, hace mas de cuarenta años, en todo tipo de molestias y daños, tanto derivados del funcionamiento "normal" de la planta (emisiones de contaminantes, ruidos...) como de los incidentes que a lo largo de los años y necesariamente, han tenido lugar (incendios, vertidos accidentales, explosiones, etc.).

Así pues, la Demanda planteó el RAMINP como vigente, por interpretar que sus prescripciones respecto de las distancias debían considerarse así en tanto en cuanto no hubiesen sido sustituidas por otras con el mismo nivel de protección7. Tanto el Gobierno Vasco, como demandado, como la propia empresa explotadora de la Refinería, actuando como codemandada, alegaron la inaplicabilidad del RAMINP por haber sido expresamente derogado por la Ley de Medio Ambiente del País Vasco8. La Sentencia se mostró de acuerdo con estas alegaciones, señalando que el RAMINP era inaplicable y no seria tomado en consideración, puesto que dicha Ley de Medio Ambiente del País Vasco establece un régimen similar en sus artículos 55 y siguientes9.

Desde luego, cuando desde la representación letrada de los vecinos planteamos la vigencia y necesaria consideración del RAMINP no lo hacíamos pensando en una "migración" de la planta. Lo hacíamos pensando en que considerar la cercanía a las viviendas de la población y la inobservancia del RAMIP que tuvo lugar en su día justificaba un especial celo en el establecimiento de las condiciones de funcionamiento de la Refinería, sobre todo, en lo referente a contaminación atmosférica, afecciones a la salud y planes de emergencia exteriores.

En segundo lugar, la Refinería se encuentra situada en Dominio Publico Marítimo Terrestre, sobre una zona de marismas. Viene ocupando dicha zona en virtud de un conjunto de tres concesiones otorgadas en 1982, cuya vigencia era treinta años, por lo que su vencimiento estaba previsto para este año de 2012. Ante tal situación, la Demanda reprochó al Gobierno Vasco que la administración competente de la tutela del DPMT no se hubiese pronunciado al respecto de la concesión de la AAI. En esta

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ocasión, las contrapartes alegaron que la Ley IPPC establece10que "... La autorización ambiental integrada se otorgará sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que deban exigirse para la ocupación o utilización del dominio público, de conformidad con lo establecido en... la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y demás normativa que resulte de aplicación".

La expresión "sin perjuicio" fue así comprendida como la innecesariedad de contar con pronunciamiento alguno de las autoridades de costas en el marco del procedimiento autorizatorio que es la AAI. Tal pronunciamiento debería producirse al margen del procedimiento autorizatorio, al parecer. Este sinsentido fáctico y jurídico que no acertábamos a explicarnos en los primeros momentos quedó lamentablemente claro en Diciembre de 2010, cuando el Parlamento del Reino, mediante un pacto de ultima hora entre PP, PSOE y PNV incorporó a la Ley de Sostenibilidad una Disposición adicional mediante la cual las concesiones de uso de DPMT otorgadas para instalaciones de Refino de petróleo podían ser prorrogadas por el mismo tiempo que tuviese la concesión inicial, en contra de lo establecido por la Ley de Costas.11

2. El tema de la Contaminación atmosférica

La Ley IPPC establece12que junto con la solicitud de AAI, los promotores han de adjuntar un "Proyecto básico" que incluya, al menos, los siguientes aspectos: "...Descripción detallada de: Fuentes generadoras de las emisiones de la instalación... Tipo y cantidad de las emisiones previsibles de la instalación al aire...".

Respecto a la contaminación atmosférica emitida por la Refinería, son precisas algunas explicaciones previas. Hace ya décadas que el esquema de la legislación sobre contaminación atmosférica implica tres elementos: un marco general legislativo, una serie de normas derivadas respecto a los valores limites y umbrales de seguridad de ciertos contaminantes, y una serie de normas especificas sobre sistemas de control y muestreo.

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Mientras las normas de marco general resultan normas comprensibles, el desarrollo de las mismas a través de las normas de contaminantes concretos y de sistemas de control ofrece dificultades crecientes para ser comprendido. Se trata de normas muy técnicas, cuya comprensión requiere de conocimientos previos de química y de ingeniería.13

Podría decirse que a medida que se han venido produciendo avances técnicos, la redacción de estas normas ha pasado de una cierta dificultad a la ininteligibilidad casi absoluta.

Además, a este aspecto se añade otro, y es que en el caso de emisiones de grandes plantas, y desde 197614, las empresas son quienes efectúan sus propias mediciones, teniendo el deber de comunicarlas a las administraciones competentes, que proceden a incorporarlas a sus estadísticas tal cual las reciben.

A estos dos elementos, hay que añadir aun un tercer antecedente; la Refinería, a la fecha de la Resolución recurrida (18 de noviembre de 2008), no tenia instalados los sistemas que permitieran la toma de muestras de la gran mayoría de sus focos emisores. Este hecho no fue negado de contrario en ningún momento, puesto que a lo largo del procedimiento y antes, había quedado de manifiesto en varias ocasiones.15

Teniendo en cuenta estos tres factores, nos encontramos con que en el procedimiento de solicitud de la AAI, la empresa no aporta realmente información sobre sus emisiones atmosféricas a aquella fecha. Aporta, dentro de la memoria del Proyecto, un Documento16titulado "Emisiones atmosféricas" conteniendo principalmente datos de inmisión, no de emisión. En ningún caso, los datos exigibles sobre fuentes generadoras de las emisiones de la instalación... Tipo y cantidad de las emisiones previsibles de la instalación al aire...". También manifiesta la promotora, y obraba en el expediente, que los escasos datos de emisión proporcionados -que como hemos dicho, no describían todos los focos ni todos los contaminantes-, eran una "estimación, realizada de acuerdo a modelos informáticos".

La Demanda puso un especial énfasis en esta situación, señalando que sin contar con datos fiables, completos y reales sobre las emisiones de la Planta, no estaba la

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administración actuante en condiciones de emitir Resolución autorizatoria alguna. No se solicitó prueba pericial, teniendo en cuenta varias razones: sobre todo, y en primer lugar, porque en pura lógica, entendíamos que una ausencia no puede ser objeto de prueba mas allá de su mera constatación. En segundo lugar, porque el Gobierno vasco nunca elaboró informe técnico alguno al respecto, que tuviésemos que contradecir o matizar. En tercer lugar, porque en el procedimiento figuraban dos dictámenes procedentes de sendos expertos en contaminación industrial que ponían de manifiesto la carencia de datos reales sobre emisiones17, informes que no fueron objeto de contradicción, tacha o reproche técnico alguno por ninguna de las partes. Y en cuarto lugar, porque entendíamos que en estas condiciones, la aplicación del principio de Precaución debía hacer innecesaria la aportación de prueba alguna por nuestra parte, aspecto al que nos referiremos con más detalle mas adelante.

El Gobierno Vasco mantuvo a lo largo del pleito que la información aportada le resultaba suficiente. Y la empresa, que el criterio técnico de la administración, aceptando la documentación presentada sobre el cumplimiento de los estándares de emisiones atmosféricas era el que debía primar.

La Sentencia dice que correspondía a la demandante la obligación de probar que información era la que no concurría en el expediente. Dice también que es carga de prueba para la demandante probar, mediante pericial, la ausencia alegada. Señala, además, que el Tribunal carece de conocimientos técnicos para interpretar correctamente las normas alegadas;

"En definitiva existe una notoria carencia de prueba pericial que dote al tribunal de los conocimientos específicos para determinar la existencia o no de incumplimientos como los alegados. En estas condiciones no es posible destruir la presunción de acierto del órgano técnico ambiental que ha avalado la suficiencia de la documentación presentada y la adecuación de su contenido".

Además, la Sentencia señalaba que18"el Tribunal carece de conocimientos técnicos que le permitan concluir que las medidas que trascribe... sean las aplicables, pues de la lectura del Articulo 2 de la norma no puede concluirse eso sin una prueba pericial". Es

Pa...

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