El principio de reserva de ley. Fundamento y criterios básicos de actuación
| Autor | Pedro Ángel Colao Marín |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Financiero y Tributario, Departamento de Ciencias Jurídicas, Universidad Politécnica de Cartagena |
| Páginas | 105-163 |
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El principio de reserva de ley despliega su eficacia sobre las fuentes del Derecho201. Establece un límite, un mandato al legislador que éste no puede vulnerar, y establece a la vez límites y mandatos a la potestad tributaria del Estado. Así, el principio de reserva de ley impone al Poder ejecutivo unas limitaciones, unas fronteras negativas o por exclusión, e impone a la vez al Poder legislativo unas obligaciones positivas a las que no puede renunciar202. Con esto, además de des-
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lindar funciones y atribuir la legitimación de actuación a determinadas sedes, localiza tal potestad de actuación a un nivel superior o central. Lo que hace es definir una supremacía a favor, precisamente, de la ley, como norma superior al reglamento, en perjuicio del reglamento, y esto porque entre ambas fuentes existen diferencias no sólo cuantitativas, sino cualitativas, que les otorgan naturaleza y capacidades distintas203. Delimita dos ámbitos: uno en el que pueden actuar la ley y el reglamento, pero en el que la ley es siempre superior, y otro en el que sólo puede actuar la ley.
El principio de reserva de ley radica las capacidades de actuación en un titular, situado en el ámbito superior de la pirámide pero a la vez, y dado que tal titular actúa mediante un procedimiento al que son consustanciales determinadas características, impone un determinado procedimiento para la asunción de determinadas decisiones, un procedimiento que se caracteriza por las notas de pluralidad, discusión y publicidad. Por esta razón la reserva de ley, además de centralizar decisiones es, en buena medida, una reserva de procedimiento204.
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Dado que la reserva de ley implica un mandato al legislador, un mandato de hacer efectivamente algo205, sólo se entiende en los sistemas que gozan de una Constitución rígida o efectivamente aplicable, capaz de vincularles206. Esto es la reserva material de ley, la reserva de ley en sentido estricto, que hay que distinguir de otras figuras.
Los principios de legalidad y de jerarquía normativa establecidos por el artículo 9.3 de la Constitución implican una relación de supremacía de la ley con respecto al reglamento que se traduce en mandatos jurídicos que no se ha de confundir con el principio de reserva de ley. La preferencia de ley implica, dada la supremacía de la ley frente al reglamento, la imposibilidad de que éste la contradiga, de forma que se producen dos efectos: desde el punto de vista aplicativo, cuando concurren una ley y un reglamento, prevalece la ley, y desde el punto de vista de la producción normativa, cuando una ley regula una cuestión congela el rango, e impide que un reglamento la regule; esto se puede producir de forma implícita, cuando la ley regula una determinada materia, o de forma expresa, cuando la ley, sin regularla, establece que sólo se podrá regular por una norma con rango de ley207. La mera reserva formal, que no es sino una simple congelación de rango, cumple ciertas funciones, pero distintas de las de la reserva de ley en sentido estricto208.
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La operación contraria a la congelación de rango es la deslegalización, que si en sentido impropio se puede entender que se produce cuando la ley se desapodera en un ámbito afectado por el principio de reserva de ley, en sentido estricto sólo se puede dar, dado que lo anterior, por inconstitucional, sólo cabe en el mundo de los hechos, pero no en el del Derecho válidamente aplicable, cuando la materia deslegalizada no está afectada por el principio de reserva de ley: Llamamos deslegalización a la operación que efectúa una Ley que, sin entrar en la regulación material de un tema, hasta entonces regulado por Ley anterior, abre dicho tema a la disponibilidad de la potestad reglamentaria de la Administración209. La deslegalización en un ámbito con reserva de ley es constitucionalmente inconcebible desde el punto de vista técnico, porque la ley que la lleve a cabo está vulnerando la Constitución210.
Tampoco se identifica la reserva de ley con el principio de tipicidad; éste implica la necesidad de contemplación en el presupuesto de hecho o en la consecuencia de derecho de una norma de una situación para que se pueda seguir una consecuencia jurídica determinada, mientras que la reserva de ley es una cuestión de grado jerárquico, que ordena la regulación en un nivel normativo determinado.
De acuerdo con lo anterior, el artículo 8 de la LGT no establece el principio de reserva de ley, sino que lo define o concreta en el ámbito tributario, siempre a salvo de la interpretación del Tribunal Constitucional sobre el principio, que prevalece sobre la del legislador. El artículo 8 sirve de orientación, y con respecto a las materias que el Tribunal Constitucional pudiera interpretar en un momento determinado que no están afectadas por el principio de reserva de ley, si esa situación se produjese, produce la congelación de rango211.
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Una característica del principio de reserva de ley merece ser destacada: como señala CUBERO TRUYO, a diferencia de lo que sucede con otros principios, como el de capacidad económica o el de progresividad, el de reserva de ley no se predi- ca del conjunto del ordenamiento, sino que tiene que respetarse en todas y cada una de las manifestaciones normativas del ejercicio de la potestad tributaria. Se aplica y debe de ser respetado caso por caso212. No es un principio que imponga una valoración global de la incidencia del sistema en el sujeto, sino que pretende salvaguardar una serie de garantías referidas a cada decisión concreta, de forma que cuando una norma concreta las vulnera, el principio se ve perjudicado o incumplido. El principio de reserva de ley garantiza un procedimiento concreto que legitima cada decisión.
El principio de reserva de ley tiene un fundamento complejo, que se basa en consideraciones de tutela de intereses individuales y también de intereses colectivos. Si bien en el pasado se consideró que tutela el derecho de propiedad, mediante la aplicación del principio de autoimposición, en la actualidad se tiende a opinar que, sin olvidar la utilidad del principio de reserva de ley en lo que a defensa de los derechos individuales se refiere, tutela también, y de forma muy significativa, intereses de carácter colectivo, que se relacionan con la consideración del Parlamento como un ente capaz de proveer de garantías cualitativamente distintas a las que pueda procurar el Poder ejecutivo213. Para ALGUACIL MARÍ, la
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reserva de ley tiene un doble fundamento, que se relaciona por un lado con consideraciones acerca de la separación de poderes o la propiedad, y cumple funciones de garantía, en relación con la seguridad jurídica, la interdicción de la arbitrariedad o la tutela de la propiedad privada, y por otro con la tutela de ciertos valores constitucionales de carácter público, que constituyen al Parlamento en un papel de garante214. Hoy en día, por lo tanto, es pacífico que el principio de reserva de ley no sólo tutela el derecho de propiedad, mediante la actuación de la autoimposición, sino que sirve a otros valores.
El hecho de que tenga este fundamento complejo explica que el principio de reserva de ley sea aplicable también en los casos en que las decisiones del Poder ejecutivo no limiten o incluso favorezcan la propiedad privada de los sujetos destinatarios del mandato215.
El hecho de que no sólo tutele el principio de autoimposición explica que el establecimiento de tributos quede vedado a los Ayuntamientos, cuyo Pleno goza de todas las características de representatividad democrática, y que discute sus
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decisiones mediante un procedimiento con las mismas características básicas que el parlamentario216.
El principio de reserva de ley, por supuesto, garantiza ciertos derechos individuales, que se relacionan con él desde su origen y siguen existiendo en la actualidad y cumpliendo su función, aunque relacionados con otros. Garantiza el principio de autoimposición217. Constituye al Parlamento en garante del respeto a la igualdad básica de los españoles, tanto desde el punto de vista individual como desde el punto de vista territorial; radica en él la interpretación de los principios constitucionales, de forma que incidan sobre todos por igual, y sirve al principio de coordinación que acompaña a la idea de autonomía218. Así pues,
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la reserva de ley no sólo garantiza derechos individuales, sino también juega un papel en el reparto de los poderes y sienta las bases de funcionamiento de un delicado mecanismo de relaciones219. En materia tributaria la reserva de ley, no sólo por la garantía de autoimposición, sino por el conjunto de funciones que cumple, tiene una dimensión de participación política evidente. Es una función política definir las relaciones entre los poderes del Estado, y también lo es definir el sistema tributario y cada una de sus figuras; la función de establecer tributos y la de discusión de ese establecimiento en la sede del Parlamento es una de las funciones de elaboración y de control de más significado político en la época actual220.
GALÁN GALÁN sostiene que la reserva de ley se puede interpretar desde el punto de vista democrático y desde el punto de vista de la existencia de entes autónomos. Desde el punto de vista democrático, la finalidad de la reserva de ley es asegurar que determinadas decisiones, aquellas que se consideran más relevantes para la comunidad, sean adoptadas por órganos directamente representativos. Desde el punto de vista de la autonomía, la reserva de ley cumple una función en relación con la distribución territorial del poder público221. En relación con esta función,
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