Principio de legalidad presupuestaria y pensiones públicas: ¿se puede 'revalorizar/devaluar' por Real Decreto?

AutorCristóbal Molina Navarrete
CargoCatedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Jaén. Coordinador del Grupo de Estudios 'Pensiones Públicas Suficientes, Seguridad Social universal y Democracia sustantiva'. Fundación Largo Caballero.
Páginas219-242

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Cristóbal Molina Navarrete

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Jaén. Coordinador del Grupo de Estudios “Pensiones Públicas Suficientes, Seguridad Social universal y Democracia sustantiva”. Fundación Largo Caballero.

  1. Introito: ¿“cambios de rumbo” en pensiones públicas como derecho humano tomado en serio? 2. “Temor a la arena parlamentaria, lodo jurídico”: ¿la prórroga del presupuesto cubre la revalorización? 3. El “alarde funambulista” del consejo de estado: ¿una excepción confirma o quiebra la regla general? 4. La “regla correcta está en la (mejor) historia”: la práctica previa excluyó la vía reglamentaria. 5. ¿Una antinomia ex art. 58 TRLGSS?: la necesidad de una solución coherente desde el criterio sistemático. 6. El criterio realista y la interpretación evolutiva: el “nuevo tiempo” social es a favor del derecho 7. Reflexión final: una “revalorización justa” más allá de, pero también por, la ciencia jurídico-crítica.

Introito: ¿“cambios de rumbo” en pensiones públicas como derecho humano tomado en serio?

El imperativo jurídico-social (constitucional ex arts. 50 y 41 CE y legal ex art. 58.1 TRLGSS) de revalorización seria y real de la cuantía del derecho a una “pensión pública suficiente” vuelve a estar en el “ojo del huracán”. En el plano mediático, sin duda, a raíz de una inusitada, pero intensa, movilización socio-sindical de los diversos colectivos de pensionistas a favor de una genuina revalorización de las pensiones y en contra de la “devaluación encubierta” derivada del vigente mecanismo legal del 0,25 %. A su entender, con un criterio cargado de razón, en un escenario económico marcado tanto por el incremento de la inflación por encima de ese porcentaje y por crecimientos económicos sostenidos por encima del 3%, las expectativas de perpetuar durante varios años esa pírrica revalorización, no sólo desnuda el carácter meramente nominal de la subida, con un efecto real de “devaluación”, al perder poder adquisitivo, sino que sería notablemente injusto, agravando las crecientes desigualdades.

Su rotundo éxito, al menos en términos cuantitativos y de frecuencia de acción, de este movimiento reivindicativo de los jubilados (“marea de pensionistas”) sorprende a propios y extraños, muy en especial a los destinatarios de la misma: El Gobierno y la Oposición parlamentaria1. De este modo, se actualiza en la práctica española –el “Partito Pensionati” lleva, en Italia, tres décadas de actividad con slogan “pensión mínima, 1.000 euros”–, y no es poca noticia si se tiene en cuenta que vamos a cumplir 40 años de Constitución (1978), una difundida concepción

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doctrinal sobre la Seguridad Social como valor no sólo social sino democrático. En efecto, forma parte de los lugares más comunes de la ciencia jurídico-social, aunque también de los más olvidados del discurso y de las prácticas políticas y económicas en materia de pensiones públicas, la certeza según la cual el reconocimiento y, sobre todo, el efectivo sistema de garantías de la seguridad social no sólo sería un contenido esencial del Estado de Bienestar (principio social del Estado Constitucional de Derecho), sino que, como alentó el clásico modelo del New Deal norteamericano, es también una condición de buena salud democrática (principio democrático del Estado Constitucional de Derecho ex art. 1 CE)2.

Pero esa lucha por un derecho a la pensión pública suficiente algo más equitativa ha desbordado la arena político-social para entrar de lleno en la arena judicial, en dos de los lugares de decisión jurisdiccional más altos del “sistema multinivel” de protección de los derechos sociales fundamentales que incluye hoy, sin duda, la seguridad social: el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH, en adelante), en la escala europea3, de un lado, y el Tribunal Supremo, Sala Contencioso-Administrativa, en la nacional, de otro. La seguridad social, pues, “tomada en serio”, formaría parte de los derechos sociales tutelados inter-nacionalmente como derechos humano. Una protección multinivel que no sólo se produciría en su rama social (Carta Social y Comité Europeo de Derechos Sociales y Económicos), aún devaluada en la práctica judicial y forense, pese a los intentos doctrinales por revitalizarla, sino en la “civil”, tenida por más “noble” jurisdiccionalmente, en virtud de la tutela reforzada que proporcionaría su conexión con el “derecho a la propiedad” (la revalorización como expectativa legítima a proteger) y el “derecho a la no discriminación”.

Desde esta perspectiva cívica y dinámica, crítica y práctica al tiempo, parecería claro que estamos ante un tiempo en el que una parte importante de la sociedad ve en la lucha política, pero también judicial, por el derecho social fundamental (humano) a una pensión pública suficiente un “arma cargada de futuro (próximo)”4. La fuerte regresión, una más, que amenaza al sistema –dejando de lado el efecto de devaluación derivado de la entrada en vigor, en 2019, del factor de sostenibilidad, si una contrarreforma legal no lo remedia, la conservación del sistema del 0,25 % supondrá una pérdida del poder de compra de la pensión de más del 10 por cien en apenas una década, según la AIReF, el supervisor fiscal del Gobierno– podría encontrar un correctivo político-social, además de judicial,

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nada desdeñable. Las “sentencias involutivas” de Tribunal Constitucional (TC) en esta materia (STC 49/2015, 5 de marzo) tendrían, así, una Espada de Damocles, que podría sacudir intensamente el actual status quo constitucional restrictivo.

De este modo, el eventual éxito de la acción de lucha judicial europea contra esta regulación regresiva, podría llevar, en línea con lo sucedido en diversas experiencias de justicia constitucional, a un cambio de comprensión jurídica global. Frente a la actual visión o concepción de la pensión pública en general, y la revalorización de su cuantía en particular como una carga para la sociedad –y la economía–, emergería otra que pone el acento más en su ser derecho social e, incluso, “inversión productiva”, según la concepción expuesta por la OIT.

Pese a lo sugerente y atractivo que resulta este enfoque, a mi juicio, a fin de salir de la mera retórica de los derechos humanos en relación a la seguridad social, para darle una pragmática real, aun con sus límites, sin deslizarse hacia la senda opuesta, también disfuncional, de un extremo voluntarismo o falacia de los derechos tan económicamente condicionados, no es el que aquí se va a seguir. En este estudio me voy a centrar en una vertiente más próxima, si se quiere también más prosaica jurídicamente, pero para nada secundaria, de esta lucha judicial-social por un derecho a la revalorización real y seria de las pensiones desde el principio democrático del Estado Constitucional de Derecho: ¿Es constitucional revalorizar las pensiones públicas, más al pírrico 0, 25%, mediante la mera potestad reglamentaria del Gobierno –Real Decreto–?

Como es bien conocido, así ha sucedido, rompiendo una larga tradición jurídica, de los diversos Gobiernos que se han ido sucediendo en estos años, al margen, pues, de su color político, con el aún vigente Real Decreto 1079/2017, de 29 de diciembre, sobre revalorización de pensiones de Clases Pasivas, de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2018. Esta norma reglamentaria pretende dar cumplimiento al referido mandato constitucional (art. 50 CE) y, más concretamente, al legal ex artículo 58.1 TRLGSS5. Sobre el alcance de su poder no parece albergar duda alguna el Gobierno, al menos a tenor de lo que expresa de modo contundente en la Exposición de Motivos:

“… Por ello, el Gobierno de la Nación está habilitado, bajo la cobertura legal que confiere la mencionada prórroga, para aprobar una norma con rango de real decreto en la que se procede a la revalorización, en ese mismo porcentaje, de todas aquellas pensiones que tengan legalmente fijado ese incremento anual mínimo”.

Tan convencido está el Gobierno de actuar correctamente en términos jurídicos, que no sólo considera cumplidos los “principios de buena regulación” (art. 129 de la Ley 39/2015, 2 de octubre, procedimiento administrativo común de las AAPP), sino que, de conformidad y en coherencia con “el resto del ordenamiento

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DEBATE__Principio de legalidad presupuestaria y pensiones públicas: ¿se puede “revalorizar/devaluar” por Real Decreto?

jurídico”, nacional y de la Unión Europea, observaría “los principios de seguridad jurídica, trasparencia y eficiencia”. Y para terminar rematando su confianza en que todo el proceso regulador se ha...

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