Principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador

AutorJavier Fuertes (Magistrado)

El principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador conlleva que nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que, en el momento de producirse, no constituyan infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento. ( artículo 25.1 de la Constitución Española )

Contenido
  • 1 Marco normativo del principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador
  • 2 Aplicación al derecho administrativo sancionador de los principios del derecho penal
  • 3 Naturaleza y alcance del principio de legalidad
    • 3.1 Concepto de principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador
    • 3.2 Contenido del principio de legalidad
  • 4 Garantías del principio de legalidad
    • 4.1 Principio de tipicidad
    • 4.2 Principio de proporcionalidad
    • 4.3 Principio non bis in ídem
    • 4.4 En la prohibición de aplicación analógica in peius de las normas sancionadoras
    • 4.5 Principio de retroactividad de la norma más favorable
  • 5 Ver también
  • 6 Recursos adicionales
    • 6.1 En doctrina
  • 7 Legislación básica
  • 8 Legislación citada
  • 9 Jurisprudencia citada
Marco normativo del principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador

El artículo 9.3 de la Constitución Española garantiza, como principio constitucional y fundamento del Estado de Derecho, el principio de legalidad, principio que, en el ámbito de las penas y sanciones, el artículo 25.1 CE configura como un derecho fundamental de las personas al establecer que:

Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

Principio de legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador que, como derecho fundamental de las personas, encuentra su fundamento en la seguridad jurídica y en la legitimidad democrática de la intervención punitiva como garantía de seguridad jurídica para el ciudadano.

El principio de legalidad en el ámbito sancionador es un principio inherente al Estado de Derecho que la Constitución enuncia en su Título Preliminar ( art. 9.3 ), lo configura como contenido de un derecho fundamental de las personas ( art. 25.1 ) y lo recuerda como límite en la definición del Estatuto y de la competencia esenciales de los Jueces y Magistrados integrantes del Poder Judicial ( art. 117.1 ). Este principio impone, por razones de seguridad jurídica y de legitimidad democrática de la intervención punitiva, no sólo la sujeción de la jurisdicción sancionadora a los dictados de las leyes que describen ilícitos e imponen sanciones, sino la sujeción estricta, impidiendo la sanción de comportamientos no previstos en la norma correspondiente pero similares a los que sí contempla. Como afirmaba la STC 75/1984 [j 1], en referencia al Derecho Penal, «el derecho (...) de no ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no constituyan delito o falta según la legislación vigente (...), que es garantía de la libertad de los ciudadanos, no tolera (...) la aplicación analógica in peius de las normas penales o, dicho en otros términos, exige su aplicación rigurosa, de manera que sólo se pueda anudar la sanción prevista a conductas que reúnen todos los elementos del tipo descrito y son objetivamente perseguibles» (fundamento jurídico 5.º). O, en palabras de la STC 133/1997 [j 2], « el principio de legalidad (...) significa un rechazo de la analogía como fuente creadora de delitos y penas, e impide, como límite a la actividad judicial que el Juez se convierta en legislador » (fundamento jurídico 4.º) (Sentencia del Tribunal Constitucional 151/1997, de 29 de septiembre [j 3], F. 4)

Y que, como establece de forma taxativa el artículo 25.3 CE , tiene como límite sancionador el de que «la Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad».

El Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales ( CEDH ) reconoce la libertad de reunión y de asociación en el artículo 7 , precepto en el que se dispone que:

1. Nadie podrá ser condenado por una acción o una omisión que, en el momento en que haya sido cometida, no constituya una infracción según el derecho nacional o internacional. Igualmente no podrá ser impuesta una pena más grave que la aplicable en el momento en que la infracción haya sido cometida.

2. El presente artículo no impedirá el juicio o la condena de una persona culpable de una acción o de una omisión que, en el momento de su comisión, constituía delito según los principios generales del derecho reconocido por las naciones civilizadas.

Y el articulo 49 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea establece que:

1. Nadie podrá ser condenado por una acción o una omisión que, en el momento en que haya sido cometida, no constituya una infracción según el Derecho interno o el Derecho internacional. Del mismo modo, no podrá imponerse una pena más grave que la aplicable en el momento en que la infracción haya sido cometida. Si con posterioridad a esta infracción la ley dispone una pena más leve, deberá aplicarse ésta.

2. El presente artículo no impedirá el juicio y el castigo de una persona culpable de una acción o una omisión que, en el momento en que haya sido cometida, fuera constitutiva de delito según los principios generales reconocidos por el conjunto de las naciones.

3. La intensidad de las penas no deberá ser desproporcionada en relación con la infracción.

Aplicación al derecho administrativo sancionador de los principios del derecho penal

El Tribunal tiene declarado (siguiendo la doctrina ya establecida por la sala de lo contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo) que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución ( artículo 25 , principio de legalidad) (Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1981, de 8 de junio [j 4], F. 2).

Las consideraciones expuestas en relación al ordenamiento punitivo, y la interpretación finalista de la Norma Fundamental , nos lleva a la idea de que los principios esenciales reflejados en el artículo 24 de la Constitución en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 de la Constitución . No se trata, por tanto, de una aplicación literal, dadas las diferencias apuntadas, sino con el alcance que requiere la finalidad que justifica la previsión constitucional.

Siguiendo en la misma línea de razonamiento, y ya con relación al caso planteado, debemos afirmar ahora que tales valores no quedarían salvaguardados si se admitiera que la Administración, por razones de orden público, puede incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos imponiéndoles una sanción sin observar procedimiento alguno, y, por tanto, sin posibilidad de defensa previa a la toma de la decisión, con la consiguiente carga de recurrir para evitar que tal acto se consolide y haga firme. Por el contrario, la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga.

Siendo esto así, la conclusión a la que se llega en el caso objeto del examen aparece ya como evidente: procede declarar la nulidad de los actos aquí impugnados por haberse dictado sin observar los principios de la Constitución que están en la base de su artículo 24 (Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1981, de 8 de junio [j 5], FF. 2 y 3).

Como recuerda la STC 54/2015, de 16 de marzo, FJ 7 [j 6], en relación a nuestra doctrina sobre las garantías en el proceso sancionador, desde la STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2 [j 7], se ha declarado la «aplicabilidad a las sanciones administrativas de los principios sustantivos derivados del art. 25.1 CE , considerando que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices al Derecho administrativo sancionador al ser ambos manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, y ha proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales ínsitas en el art. 24.2 CE . Ello, no solo mediante su aplicación literal, sino en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto» (Sentencia del Tribunal Constitucional 9/2018, de 5 de febrero [j 8], F. 2).

Y, de igual forma, se ha de tener en cuenta que «las exigencias del art. 24 no son trasladables sin más a toda la tramitación administrativa» (Sentencia del Tribunal Constitucional 68/1985, de 27 de mayo [j 9], F. 4).

Para un análisis conjunto de esta materia puede verse la ficha derecho a la tutela judicial efectiva
Asimismo, en el fundamento jurídico 3 de la STC 59/2014, de 5 de mayo [j 10], se realiza una serie de consideraciones sobre la traslación de garantías al procedimiento administrativo sancionador siempre, claro está, que éstas resulten compatibles con su naturaleza y que, en relación al objeto de este recurso, cuenten con especial interés. En todo caso, se ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el seno del procedimiento administrativo sancionador de un amplio abanico de garantías del artículo 24 CE . Sin ánimo de exhaustividad, se pueden citar los siguientes derechos: a la defensa, que proscribe cualquier indefensión; a la asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones; a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados; a...

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