El principio de unidad jurisdiccional en el Estado Autonómico
| Autor | Juan Luis Ibarra Robles - Juan Carlos da Silva Ochoa |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Administrativo. Universidad del País Vasco - Profesor de Derecho Constitucional. Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea |
| Páginas | 315-329 |
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Abordar la tarea de pensar sobre el principio de unidad jurisdiccional en el momento presente requiere vencer una cierta inercia derivada de lo que aparece como un estado casi común de la opinión, tanto dentro como fuera de la comunidad académica. En este tema parece que el debate se centra en cuál es el momento más oportuno para considerarlo definitivamente arrumbado que en cuál es el contenido del mismo. Con todo, a quienes suscribimos estas líneas nos parece útil, quizá más ahora que nunca, intentar explorar los elementos que integran la definición constitucional del principio de unidad jurisdiccional. Constatando la limitada atención que esta cuestión ha suscitado en la doctrina, confiamos en un Derecho Público que sea, antes que ataque o defensa, reflexión y análisis, por el bien de lo que definitivamente resulte de la voluntad del legislador, ya que por todos es admitido que el sueño de la razón engendra monstruos. En fin, porque para defender o criticar, para reformar o conservar, para consagrar o simplemente, para desembarazarse de algo, conviene empezar por saber de qué se habla.
Para ello, proponemos una primera consideración sobre la interpretación del binomio constitucional unidad jurisdiccional-territorialización del poder estatal, ensayando seguidamente una aplicación de las conclusiones a la posición institucional del Tribunal Supremo.
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En la tradicional división tripartita de las funciones estatales, el complejo orgánico que se denomina Poder Judicial es singular, respecto del Legislativo y del Ejecutivo por muchos motivos. En el sistema constitucional español lo es, además, por su especial relación con la estructura territorial del Estado.
En efecto, frente a una pluralidad de centros de producción legislativa y de administraciones, el Poder Judicial aparece como una institución única para todo el territorio. La posición institucional del Poder Judicial se
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encuentra, por tanto, entre la subordinación al principio de unidad jurisdiccional y la dimensión eminentemente territorializada de la estructura y del ejercicio del poder constitucional.
Por eso, no es infrecuente que se vea con perplejidad la unidad del Poder Judicial. E incluso algunos autores no han vacilado en considerar que esta posición resulta anómala o patológica en la economía general de la Constitución. Algo así como un vestigio de una situación superada que se enfrenta a las ideas básicas de la actual organización institucional del Estado. Así, se ha podido decir que no deja de sorprender que en mate-ria de Justicia se estén manteniendo posiciones totalmente contradictorias con el principio autonómico (...) islotes de centralismo que no terminan de asumir los principios y rasgos esenciales del sistema democrático resistencias a esta descentralización que no puedo considerar sino como reminiscencias de un pasado centralista1.
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Hay que advertir, de entrada, que la cuestión de cómo se organiza territorialmente el Poder Judicial en los estados de estructura compleja recibe diversas respuestas en la práctica constitucional. Y que estas respuestas no son arbitrarias, sino que responden a razones de peso, basadas en la historia y en la manera en la que se organiza el sistema jurídico de cada país.
No es ésta la cuestión que interesa aquí, pues no se trata de encontrar un sistema distinto del que aparece en la Constitución. No puede caber duda de las razones históricas que en nuestro país se encuentran ligadas a la unidad jurisdiccional, pues esa ha sido la tradición desde que la función de juzgar se separó de las demás. De lo que se trata es de examinar si la posición institucional del Poder Judicial puede entenderse en armonía con la estructura general del Estado, es decir, conforme con la manera en la que se organiza el sistema jurídico. En otras palabras, si en la Constitución se encierra una antinomia entre el principio de unidad jurisdiccional y el principio de autonomía que deba ser salvada.
Lo que requiere, en primer lugar, examinar el contenido del concepto de unidad jurisdiccional, tal como parece en las normas constitucionales.
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Aparece este concepto expresamente en el art. 117.5 CE, como base de la organización y funcionamiento de los Tribunales; y, tácitamente, en los restantes apartado de este primer artículo del Título VI, así como a lo largo de todo este título.
En una primera lectura, podría parecer que el constituyente trataba de referirse exclusivamente a la desaparición de las jurisdicciones especiales2,
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que existían en el sistema anterior y que el Convenio Europeo de Derechos Humanos prohíbe3. Ciertamente el principio cumple la función de acabar con aquella organización judicial. Pero desde el inicio de la discusión en las Cortes Constituyentes, ya al abordar el título dedicado en el anteproyecto al Poder Judicial, el principio de unidad jurisdiccional apareció unido a la cuestión de la existencia de órganos judiciales autonómicos que habrían de aplicar el nuevo derecho que las Comunidades Autónomas iban a promulgar4.
Por eso, el Título VI no puede leerse en este punto sin referencia a los demás preceptos conectados con el mismo: el art. 149.1.5ª, que establece la competencia exclusiva del Estado sobre la materia Administración de Justicia; el art. 149.1.6º, que hace lo propio sobre la materia legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas; y el art. 152.1, 2º párrafo, conforme al cual un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. En los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecerse los supuesto y las formas de participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del poder judicial y dentro de la unidad e independencia de éste.
Lo regulado en todos estos preceptos puede resumirse en una organización común para todo el territorio estatal, integrada por jueces independientes e inamovibles, sujetos únicamente al imperio de la ley, integrados en un cuerpo único de funcionarios, que se estructura en forma similar en todas las Comunidades Autónomas en cuanto a la división en demarcaciones judiciales y en órdenes jurisdiccionales, instancias y grados, aplicando un Derecho procesal básicamente común.
Tres son las consideraciones que es preciso tener en cuenta a la hora de entender en su sentido propio, que no es distinto del que se deriva del bloque de la constitucionalidad, este principio de unidad jurisdiccional.
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La primera es la constatación de una realidad obvia. La naturaleza jurídico-constitucional del Poder Judicial es bien distinta de la de los otros dos poderes. Lo que ya de entrada sirve de aviso para suponer que alguna trascendencia puede tener esta diferencia sobre la manera en que se organiza.
El Poder Judicial no es un poder representativo, contrariamente a lo que ocurre con los otros dos, que de manera inmediata o mediata derivan de
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la elección popular. Su autonomía es prácticamente inexistente, pues carece de la posibilidad de formular políticas propias, resultado de la ejecución de un programa sometido a la opinión pública y apoyado por los votantes. De un órgano más acusadamente político, como es el Tribunal Constitucional, ha podido decir la doctrina en Alemania que «a diferencia de otros órganos estatales, el Tribunal carece de competencias o posibilidades para una acción configuradora: sólo le compete juzgar a posteriori la acción de otros órganos, y ello únicamente si se le invoca en el marco de un procedimiento reglado y cuando otro órgano haya transgredido los límites constitucionalmente establecidos. El liderazgo político y la determinación de objetivos residen en otros órganos (...)»5. Si esto puede afirmarse de un órgano que ha contribuido decisivamente a la configuración del régimen jurídico-político alemán6, sin duda algo semejante debe decirse del poder judicial, tal como aparece en la Constitución de 1978. Y es que esa acción configuradora corresponde al Parlamento y al Gobierno, que tienen la posibilidad de elegir su tiempo y su contenido, y de llevarla a cabo sin los límites propios de la labor jurisdiccional.
La independencia que le está conferida consiste únicamente en la inmunidad frente a las directrices de los otros poderes, cuando interpreta y aplica el Derecho a un caso concreto. Pero no define el contenido de ese Derecho, pues esta tarea corresponde al poder legislativo y al poder reglamentario. Al Juez no corresponde sino estar y pasar por ese contenido, que debe imperativamente aplicar. Cuando en los casos de lagunas integra la norma jurídica, lo hace mediante procedimientos técnicos y sólo en ausencia inexcusable de contenido normativo. Al legislador insatisfecho con la forma en la que se interpreta el Derecho le cabe siempre la posibilidad de darle un contenido que corrija tal interpretación.
Los perfiles de esta configuración jurídico-política del Poder Judicial se proyectan sobre una consideración que es capital en la opción constitucional por la territorialización del ejercicio de las funciones estatales. Uno de los dos fundamentos esenciales del principio de autonomía es el incremento de la legitimación del poder mediante su acercamiento al ciudadano (el otro es el incremento de la eficacia, al que se hará referencia más tarde). Una sociedad compleja permite identificar en su seno intereses territorialmente diversos. Y una estructura estatal compuesta...
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