El principio de 'causalidad' en la contratación temporal.

El principio de 'causalidad' en la contratación temporal.

RAQUEL AGUILERA IZQUIERDO

1. LA UTILIZACIÓN DE LOS CONTRATOS TEMPORALES COMO MEDIDA DE FOMENTO DEL EMPLEO A PARTIR DE LA CRISIS ECONÓMICA DE LOS AÑOS SETENTA L a política de empleo es «el conjunto de decisiones dirigidas a obtener el equilibrio entre oferta y demanda de trabajo y a proteger las situaciones de desempleo' (art.

1. 1 Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo) . Como señala el art. 2 de la citada Ley, la política de empleo tiene por objetivos el aumento del nivel de empleo, la prevención del desempleo, la protección de los desempleados, la clarificación del mercado de trabajo y la protección de la movilidad de la mano de obra, tanto en sentido ocupacional como geográfico. Podemos así afirmar que son tres las grandes áreas que comprende la política de empleo: «a) la ordenación de la colocación de los trabajadores; b) el fomento del empleo; c) la protección de los desempleados' 1 . La regulación de los contratos de trabajo temporales en nuestro ordenamiento jurídico, con una inclinación hoy día reavivada hacia la duración indefinida de los contratos, constituye una medida de política de empleo encaminada al fomento del mismo. La evolución del Derecho en esta materia ha convertido a los contratos temporales en un instrumento de la política de empleo frente al fenómeno del desempleo masivo. En efecto, el carácter indefinido del contrato se viene reputando en nuestro ordenamiento como una garantía de estabilidad en el empleo, pero dicha garantía quiebra a partir de la crisis económica de los años setenta al convertirse la contratación temporal en el instrumento principal de fomento del empleo.

   La preferencia del legislador por el contrato indefinido «es relativamente moderna' 2 .

   Así, ante el temor de que el contrato indefinido se pudiera convertir en un contrato vitalicio, todavía el Código del Trabajo de 1926 evidencia la inclinación del legislador por el contrato temporal frente al contrato de duración indefinida, pues a falta de consignación expresa el contrato de trabajo se reputaba de duración determinada. Por su parte, la Ley de Contrato de Trabajo de 1944, al igual que la de 1931, dejaba a las partes la libertad de opción entre una u otra modalidad 3 . La vo

   luntad de las partes era la que fijaba la duración. Sin embargo, esta situación legal «fue siendo modificada muy lentamente en los años que median entre 1944 y la Ley de Relaciones Laborales de 1976' 4 tanto por la doctrina como por la jurisprudencia que sentó con firmeza el principio de que sólo se podían concertar contratos temporales para atender necesidades de naturaleza temporal, y no para atender necesidades de carácter permanente o habitual 5 . Además, las reglamentaciones de trabajo, sucedidas después por las ordenanzas laborales, «van a tomar como modelo normativo implícito, a la hora de la regulación de las diversas modalidades de contrato de trabajo según su duración, el contrato de duración indefinida' 6 . Los contratos de duración determinada tenían, por tanto, un carácter excepcional.

   La Ley de Relaciones Laborales de 8 de abril de 1976, rompiendo con el principio de libertad negocial respecto a la forma de contratar reconocido en la LCT, consagra por primera vez expresamente en el ordenamiento español el principio de estabilidad en el empleo,

   al disponer literalmente en su art. 14 que: «el contrato de trabajo se presume concertado por tiempo indefinido, sin más excepciones que las indicadas en el artículo siguiente'. Llama la atención que este reconocimiento tenga lugar en plena crisis económica cuando en la mayoría de los ordenamientos europeos se había iniciado la evolución flexibilizadora en esta materia. Sin embargo, la fuerte influencia de las ordenanzas sectoriales y de la jurisprudencia y, sobre todo, de la ley italiana 230/1962, de 18 de abril, sobre contratos de trabajo por tiempo determinado, que consagraba la preferencia por el contrato de duración indefinida, justifican la opción del legislador. Para la Ley de Relaciones Laborales, por tanto, el contrato indefinido era la regla y los contratos temporales eran excepciones a dicha regla general que sólo podían concertarse cuando la naturaleza del trabajo objeto de la relación contractual fuera temporal. En concreto, el art. 15 de dicha norma permitía la celebración de contratos de duración determinada en los supuestos siguientes: realización de obra o servicio determinados, trabajos eventuales, sustitución de trabajadores con derecho a reserva del puesto de trabajo, actividades artísticas o deportivas y trabajos especiales autorizados por disposición legal.

   ero la crisis económica por la que venía atravesando el país obligó al Gobierno, 6 meses después de la entrada en vigor de la LRL,

   a autorizar, hasta 31 de marzo de 1977, la celebración de contratos eventuales, por plazo no superior a seis meses, «cualquiera que sea la naturaleza del trabajo a que hayan de adscribirse' de trabajadores en paro o que accedieran a su primer empleo (art. 11 RDL 18/1976, de 8 de octubre) . Los Pactos de la Moncloa de 25 de octubre de 1977 confirmaron la posibilidad de utilizar la temporalidad del vínculo contractual como incentivo para la generación de empleo y, así, un mes más tarde el RDL sobre política salarial y empleo,

   43/1977, de 25 de noviembre, autorizó la contratación temporal de trabajadores en paro y de trabajadores «juveniles' sin necesidad de someter la formalización de esos contratos a la regla de causalidad 7 . El RDL de política de salarios de 1978 (RDL 49/1978, de 26 de diciembre) autorizó de nuevo este tipo de contrataciones cualquiera que fuera la naturaleza del trabajo a realizar. Ejecución de este Decreto fueron el RD 41/1979, de 5 de enero,

   que autorizó la contratación de trabajadores mayores de dieciséis años y menores de veintiséis por tiempo no inferior a seis meses ni superior a dos años, y el RD 42/1979, de 5 enero, que autorizó la contratación de trabajadores perceptores del subsidio de desempleo por tiempo no inferior a cuatro meses ni superior a dos años.

   Se inicia así la crisis del principio de estabilidad en el empleo. A pesar de que desde el año 1976 la contratación temporal comienza a ser utilizada como medida de fomento del empleo, el ET en su versión inicial reitera la presunción de indefinición del contrato de trabajo, admitiendo la posibilidad de celebrar contratos de duración determinada cuando exista una estricta correspondencia entre la duración temporal de los contratos y la naturaleza temporal de los trabajos. Sin embargo,

   al mismo tiempo, consciente el legislador de la necesidad de afrontar la situación de crisis económica patente en nuestro país a finales de los setenta, instrumenta nuevas formas de contratación a las que alude el art. 15. 1 d) en relación con el art. 17. 3 del ET; en definitiva,

   el Estatuto autoriza al Gobierno a dictar «medidas de reserva, duración o preferencia en el empleo, que tengan por objeto facilitar la colocación de trabajadores de edad avanzada,

   con capacidad laboral disminuida, desempleados y de quienes accedan al primer empleo'. Van a surgir así dos tipos de contratos temporales: los estructurales, que responden al principio de causalidad, y los coyunturales,

   que para solucionar situaciones económicas que se reputan pasajeras, permiten la contratación temporal en relación con determinados trabajadores independientemente de la naturaleza, temporal o permanente, del trabajo a desempeñar. El aumento del empleo trata de buscarse abriendo una vía «coyuntural' que permite la contratación temporal de determinados trabajadores, pero sin que se flexibilicen las posibilidades de contratación temporal estructural directamente. Se trata de «dos sistemas paralelos, contradictorios entre sí' 8 pero que se han mantenido para jugar con uno u otro según la situación cambiante del empleo.

   En virtud de la facultad otorgada al Gobierno por el art. 17. 3 ET y en el marco del diálogo social entre el Gobierno, la Central patronal (CEOE) y los dos sindicatos más representativos (CCOO y UGT) se dictaron distintas disposiciones reglamentarias destinadas a intensificar el empleo mediante la utilización de la contratación temporal 9 . Así, en ejecución del Acuerdo Nacional sobre Empleo de 9 de junio de 1981 Šfruto del compromiso social tripartitoŠ, se aprobaron varios importantes Decretos: el Decreto 1361/1981,

   de 3 de julio, por el que se reguló el contrato en prácticas y para la formación; el Decreto 1362/1981, de 3 de julio, que reguló el contrato de trabajo a tiempo parcial a favor de determinadas categorías de personas especialmente necesitadas de empleo; el Decreto 1363/1981,

   de 3 de julio, que autorizó la contratación temporal sin causa como medida de fomento del empleo hasta 31 de diciembre de 1982, sin que este tipo de contrato pudiera superar determinados porcentajes en función del volumen de la plantilla de trabajadores fijos; y el Decreto 1364/1981, de 3 de junio, que estableció bonificaciones en las cuotas de la Seguridad Social correspondientes a la contratación, temporal o indefinida, de trabajadores desempleados que hubieran agotado la prestación por desempleo y desempleados que tuvieran responsabilidades familiares y se hallaren inscritos durante seis meses en la Oficina de Empleo.

   El Gobierno no tardó, por tanto, en hacer uso de la facultad otorgada por el Estatuto de los Trabajadores y junto a los supuestos tradicionales de contratación temporal «estructural', autorizó la celebración de contratos de duración determinada con independencia de la duración y del tipo de trabajo a realizar. Se vuelve «a la voluntad de las partes en cuanto a ser la determinante de la duración y se deja a un lado en esta legislación el dato objetivo,

   para venir a parar otra vez al dato subjetivo:

   son las partes las que determinan la duración' 10 . Este tipo de contratos constituyen,

   en principio, una típica medida coyuntural pues su duración está limitada en el tiempo.

   Sin embargo, en la práctica, a partir del RD 1363/1981, y como había venido ocurriendo desde la entrada en vigor de la LRL, se van a suceder los Decretos que regulan este tipo de contratación temporal, de manera que extinguida la duración prevista por la norma correspondiente, se dicta un nuevo Decreto que prorroga, con variaciones más o menos importantes, su vigencia. En efecto, antes de concluir la vigencia de las normas sobre contratos temporales para fomento del empleo previstas en el RD 1363/1981, y como consecuencia de la sustitución de mano de obra fija por temporal que el desarrollo de la contratación temporal coyuntural trajo consigo, se dicta el RD 1445/1982, de 25 de junio, por el que se prorrogan las normas sobre contratación temporal que expiraban al concluir el año 1982 aunque con ciertas matizaciones que pretendían limitar el empleo de esta modalidad contractual. Esta norma fue a su vez modificada por el RD 3887/1982, de 29 de diciembre. Entre las medidas limitativas introducidas por estas normas destaca la reducción de la duración máxima del contrato de tres a dos años y el aumento de su duración mínima de tres a seis meses, así como la reducción para las empresas de más de cien trabajadores de los porcentajes máximos de contratos temporales coyunturales que podían establecerse en función de la plantilla del correspondiente centro de trabajo. Poste-riormente, el RD 3236/1983, de 21 de diciembre, prorrogó la vigencia del RD 1445/1982,

   de 25 de junio, en la redacción dada por el RD 3887/1982, de 29 de diciembre. Las normas coyunturales se van, por tanto, sucediendo las unas a las otras convirtiéndose en un fenómeno, podemos decir, estructural.

   Durante este período los contratos temporales estructurales no sufren, por el contrario,

   inguna modificación y la contratación temporal de fomento del empleo se convierte en el contrato-tipo de la mayoría de las nuevas contrataciones, utilizado tanto para la realización de trabajos típicos de la contratación temporal estructural, como para la realización de actividades permanentes y normales de la empresa.

   En concreto, el art. 15 ET, en su redacción original de 1980, siguiendo la pauta de la LRL, admitía la contratación temporal en los siguientes supuestos:

   1. para la realización de obra o servicio determinados;

   2. por razones eventuales en la actividad normal de la empresa derivadas de circunstancias del mercado, exceso de pedidos o razones de temporada;

   3. para la sustitución de un trabajador permanente con derecho a reserva del puesto de trabajo.

   A pesar de su carácter excepcional, lo cierto es que la contratación de duración determinada contemplada en el ET de 1980 y en el RD 2303/1980, de 17 de octubre, por el que se desarrolló el ET en materia de contratación temporal, «gozó ya de una generosa y flexible configuración que atenuaba, en ocasiones, su carácter causal y no permanente' 11 . Así, por ejemplo, ni el texto legal ni el reglamentario dictado en su desarrollo definieron en ningún momento cual había de ser el objeto del contrato de obra o servicio determinado, lo que provocó que se aceptara en algunos supuestos la validez de este contrato para atender necesidades permanentes de las empresas. La propia regulación de los contratos temporales estructurales fomentó, por tanto, en ocasiones su uso abusivo.

2. LA REFORMA LABORAL DE 1984:

   LA LIBERALIZACIÓN DE LA CONTRATACIÓN TEMPORAL En el año 1984 tiene lugar una reforma del ET inspirada en la necesidad de estimular el empleo. La reforma operada por la Ley 32/1984, de 2 de agosto, va a introducir importantes novedades en materia de contratación temporal, a pesar de inclinarse formalmente por un modelo en el cual se respetaba el régimen protector de los contratos indefinidos. La Ley 32/1984 siguió acogiendo la presunción a favor de la contratación indefinida, pero amplió tanto la vía de la contratación temporal que en la práctica ésta dejó de ser la excepción para convertirse en la regla. En efecto, dicha reforma lleva a cabo una liberalización de la contratación temporal en un doble sentido: de un lado, se amplía el ámbito de la contratación temporal estructural y, de otro, se flexibiliza al máximo la contratación temporal coyuntural o de fomento del empleo.

   Así, a los contratos temporales estructurales clásicos se añade una nueva figura contractual: el contrato para lanzamiento de una nueva actividad. Esta modalidad contractual aparece en nuestro ordenamiento inspirada en una proposición de Directiva comunitaria de 4 de abril de 1982 que regulaba un supuesto de lanzamiento de nueva actividad de duración incierta. Tal Directiva, sin embargo´, no llegó a aprobarse. El legislador español,con el objetivo básico de crear empleo, «omitió el requisito de la duración incierta, y creó un contrato a medio camino entre las figuras contractuales estructurales y las coyunturales,pretendiendo favorecer la apertura o ampliación de actividades empresariales reduciendo el riesgo empresarial, con la consiguiente creación de empleo'. 12 Pero esta evidente flexibilización no altera ni los fundamentos ni las estructuras de las modalidades de contratación temporal. El contrato temporal continúa necesitando de una causa temporal para poder celebrarse. «La ratio legis de esta reforma normativa es, así pues, atribuir una mayor elasticidad a la plantilla de las empresas o actividades de nuevo «lanzamiento', en correspondencia con el carácter experimental de sus gestiones o tareas iniciales'. 13 La modificación con mayor trascendencia introducida por la Ley 32/1984 radicó en la nueva regulación del llamado, a partir de ese momento, «contrato temporal para el fomento del empleo', regulado por el RD 1989/1984,

   de 17 de octubre. Estos contratos podían celebrarse, cualquiera que fuese la naturaleza, temporal o permanente, del trabajo a desarrollar, con trabajadores desempleados inscritos en las Oficinas de Empleo, y sin ningún tipo de limitación en cuanto al número máximo de contratos admitidos, al contrario de lo que sucedía en la normativa anterior que establecía un porcentaje máximo de contratos que se podían celebrar en función del número de trabajadores fijos de la empresa. En la práctica, era posible la contratación temporal de cualquier trabajador, porque en el caso hipotético de que el trabajador no estuviera inscrito en la Oficina de Empleo bastaba la inscripción en el momento previo a la contratación al no exigirse un período mínimo de carencia. Se deja, por tanto, en manos de la autonomía de la voluntad la fijación de la duración de la relación de trabajo sin ninguna limitación. La contratación temporal «coyuntural' se convierte así en la modalidad más dinámica o que mayores cambios experimenta desde la LRL. «La rigidez del esquema de la LRL, en cuanto a las relaciones entre los diversos tipos de contratos de trabajo, rigidez que heredó, con matices, el Estatuto de los Trabajadores, trató de flexibilizarse por esta vía, que, sin alterar frontalmente los principios legalmente consagrados, abría posibilidades «coyunturales' para apartarse de los mismos' 14 . Puede afirmarse que «el legislador¼persiguió el objetivo de facilitar (abaratar) las extinciones contractuales no por la vía de reducir las indemnizaciones por despido en los contratos fijos o indefinidos, táctica que hubiera encontrado una oposición sindical insuperable, sino por la más suave de multiplicar los contratos temporales que, como es sabido, se extinguen al llegar su término final sin necesidad de indemnización, salvo contadas y no muy costosas excepciones'

   La Ley 32/1984 no introduce novedades en las causas de temporalidad recogidas en el art. 15 ET, salvo, como hemos señalado, la previsión de una nueva causa: el lanzamiento de nueva actividad. Sin embargo, el desarrollo reglamentario de la Ley 32/1984 en este punto Š RD 2104/1984, de 21 de noviembre,por el que se regulan diversos contratos de duración determinada y el contrato de trabajadores fijos discontinuos Š sí contiene algunas innovaciones que, en sentido contrario de la reforma legislativa de que traen origen, introducen en materia de contratación temporal estructural una mayor rigidez. En efecto,destacan en este sentido las siguientes novedades:

   Š la identificación con más precisión de los contratos para obra o servicio determinado, al indicarse que tienen por objeto «la realización de obras o servicios determinados con autonomía y sustantividad propias dentro de la actividad de la empresa y cuya ejecución, aunque limitada en el tiempo, es en principio de duración incierta'. Queda claro a partir de ese momento que no puede utilizarse ese contrato para atender necesidades permanentes de las empresas, pues lo decisivo es el carácter temporal de la actividad para quien asume la posición de empresario. En el contrato deberá especificarse con precisión y claridad el carácter de la contratación e identificarse suficientemente la obra o servicio que constituya su objeto (art. 2. 2. a ) RD 2104/1984) . La exigencia de este requisito supone una importante garantía para el trabajador, ya que, de no existir, como ocurría hasta ese momento,

   podría quedar al arbitrio del empresario señalar el momento de terminación del contrato. Desaparece, por tanto, la flexible configuración de este contrato temporal. La falta de precisión en la regulación original del ET provocaba, en la búsqueda de una mayor flexibilidad normativa para afrontar la situación de crisis económica, una interpretación amplia de qué debía entenderse por obra o servicio determinado lo que, en ocasiones atenuaba el carácter causal y no permanente de este contrato. Junto a esta importante novedad, debe destacarse también la referencia expresa, en cuanto a los contratos para obra o servicio determinado, al derecho del trabajador a percibir el complemento de antigüedad, en función del tiempo trabajado, en los términos fijados en la correspondiente norma, convenio colectivo o contrato individual (art. 2. 2 d) RD 2104/1984) ;en los contratos eventuales por circunstancias de la producción la duración máxima se limita, en todo caso, a seis meses sin que quepa, como anteriormente, la prórroga hasta nueve meses en un período de doce; y Š en los contratos de interinidad cuando no se produce la reincorporación del trabajador sustituido en el plazo legal o reglamentariamente establecido, o cuando tras la reincorporación continúe prestando servicios, el contrato se considera transformado en contrato indefinido. Quiebra así la interpretación jurisprudencial anterior a esta reforma que intentaba limitar la conversión de estos contratos en indefinidos al entender que, el contrato del sustituto,cubierto el período de sustitución previsto, y a pesar de la no reincorporación del trabajador sustituido, se extinguía en todo caso.El legislador parece querer compensar la mayor flexibilidad introducida en la contratación temporal «coyuntural' con una mayor rigidez en la utilización de la contratación temporal «estructural'. Sin embargo, en la práctica, la extensión de la contratación temporal «coyuntural', generalizada a toda la población laboral, «desterró el principio de causalidad en la contratación temporal'.

   La no exigencia de causalidad se tradujo en un empleo masivo de la contratación temporal que, si bien a corto plazo puedo tener algún efecto positivo sobre la creación de empleo, debido fundamentalmente a la etapa de crecimiento económico que se vivió desde mediados de los años ochenta hasta aproximadamente 1990, a medio y largo plazo puso en evidencia los perniciosos efectos de esta medida: aumento de las desigualdades y diferencias en el nivel de protección de la mano de obra, contracción del consumo y consiguientemente de la producción, escasa cualificación y formación de los trabajadores que impide la introducción de nuevas tecnologías, aumento de la siniestralidad laboral, etc.

3. LA REFORMA LABORAL DE 1994:EL RESTABLECIMIENTO DEL PRINCIPIO DE CAUSALIDAD EN LA CONTRATACIÓN A partir de 1990 se inicia una etapa de retroceso en la economía española que va a sacar a la luz los efectos negativos, no sólo sociales, sino también económicos, que el sistema de contratación temporal como medida de fomento del empleo utilizado desde 1984 había traído consigo.

   Ante la persistencia de la crisis económica y el imparable aumento del paro, el legislador decide anticipar la reforma del mercado de trabajo. La reforma se inicia con la promulgación del RDL 18/1993, de 3 de diciembre, de medidas urgentes de fomento de la ocupación y de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública y de la Protección por Desempleo. La reforma se completa con la Ley 10/1994, de 19 de mayo, sobre medidas urgentes de fomento de la ocupación,procedente del RD 18/1993, al que deroga, la Ley 11/1994, de 19 de mayo, por la que se modifican determinados artículos del Estatuto de los Trabajadores y del Texto articulado de la Ley de Procedimiento Laboral y de la Ley sobre Infracciones y Sanciones del Orden Social, y la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal.

   Con la intención de corregir los defectos apuntados y combatir la grave situación de desempleo se inicia la reforma laboral de 1994. Uno de los ejes axiales de esta reforma es el restablecimiento del principio de causalidad en la contratación, de forma que los contratos de duración determinada tengan por objeto satisfacer necesidades de la empresa que por su propia naturaleza sean temporales. Se trata de introducir una mayor rigidez en el acceso al empleo que se compensará con una mayor flexibilidad en el desarrollo de la relación laboral y en los instrumentos de salida, aligerando trámites y costes de los despidos. Si hasta ese momento el fomento del empleo se había tratado de conseguir otorgando a los empresarios la facultad de decidir la duración del contrato, sin tener que alegar otra causa que la finalización del término del contrato para su extinción, ahora se trata de fomentar el empleo introduciendo mecanismos de adaptabilidad en la relación laboral.

   Fiel a esta orientación, la Ley 11/1994, de 19 de mayo, suprimió el anterior núm. 2 del art. 15 ET, en el que se recogía, como un supuesto diferenciado de las restantes modalidades de contratación temporal, la posibilidad de acudir a la contratación por tiempo determinado como medida de fomento del empleo.

   Se mantiene, no obstante, la habilitación contenida en el art. 17. 3 ET para que el Gobierno pueda seguir regulando programas de fomento de la ocupación de trabajadores demandantes de empleo y, en particular, de grupos específicos de trabajadores desempleados que tengan dificultades especiales para encontrar un puesto de trabajo. A partir de ese momento sólo pueden celebrarse contratos temporales para atender un trabajo o servicio de naturaleza temporal en la empresa. Sin embargo, habida cuenta la existencia de colectivos cuya inserción en el mercado de trabajo resulta especialmente difícil, el legislador estimó conveniente no prescindir por completo de la figura del contrato temporal como medida de fomento del empleo y previó que las empresas podían contratar temporalmente, para la realización de sus actividades cualquiera que fuera la naturaleza de las mismas, a trabajadores desempleados mayores de cuarenta y cinco años, minusválidos y beneficiarios de prestaciones por desempleo. Estos contratos podían realizarse desde la fecha de entrada en vigor de la Ley 10/1994, de 19 de mayo,hasta el 31 de diciembre de 1994. Con esta doble limitación, temporal y subjetiva, este contrato recuperó dos de las notas esenciales que le habían caracterizado antes de la reforma de 1984: su coyunturalidad o excepcionalidad y la selección del colectivo de trabajadores que pueden ser contratados bajo esta modalidad. Además de la supresión de los núms. 2 y 3 del art. 15 ET en su redacción dada por la Ley 32/1984, eliminando así el carácter estable de la contratación temporal como medida de fomento del empleo, la Ley 11/1994 introdujo otras modificaciones importantes en este artículo con las que se pretendió, conforme señala su Exposición de Motivos, el restablecimiento del principio de causalidad, en el sentido de «arbitrar aquellas fórmulas de contratación que se adecuen más exactamente a las reales necesidades de las empresas y de los individuos', y la atribución a la negociación colectiva de un «papel de modalización y adecuación de los esquemas legales a las necesidades y especificidades de los sectores'.Desaparece del art. 15 ET la clásica presunción favorable a la duración indefinida del contrato de trabajo. Ahora bien, «ni la supresión formal de la presunción, ni la formulación gramaticalmente alternativa del precepto, van a comportar la debilitación del principio de estabilidad en el empleo, pues el legislador mantiene su técnica de tasar, en términos ahora considerablemente más restrictivos, los supuestos en que las empresas pueden contratar por tiempo determinado' 17 .

   El art. 15. 1 ET va a continuar admitiendo la posibilidad de celebrar contratos de duración determinada por las mismas circunstancias que desde 1984 habían habilitado la contratación temporal. Así, como causas que objetivamente justifican la celebración de estos contratos se señalan la realización de una obra o servicio determinados, las circunstancias de mercado, acumulación de tareas o exceso de pedidos, aun tratándose de la actividad normal de la empresa, la sustitución de trabajadores con derecho a reserva del puesto de trabajo y el lanzamiento de una nueva actividad. Pero como hemos señalado, uno de los objetivos de la reforma era potenciar la negociación colectiva, y con el fin de atribuir a la misma un papel de adaptación o adecuación de las distintas modalidades de contratación temporal existentes a las necesidades y características de cada sector empresarial, la Ley 11/1994 autorizó a la negociación colectiva sectorial la posibilidad de concretar ciertos aspectos de la configuración y contenido de los dos contratos temporales de carácter estructural más utilizados en la práctica: el contrato para obra y servicio determinado y el eventual por circunstancias de la producción.

   Así, en relación con los contratos para obra o servicio determinado, frente a la tradicional definición que autorizaba la contratación por tiempo determinado «cuando se contrate al trabajador para la realización de una obra o servicio determinado', se añade ahora «que los convenios colectivos podrán identificar aquellos trabajos o tareas con sustantividad propia dentro de la actividad normal de la empresa que puedan cubrirse con contratos de esta naturaleza'. Y en el contrato eventual se señala que «por convenio colectivo sectorial podrá modificarse la duración máxima de estos contratos o el período dentro del cual pueden realizarse en atención al carácter estacional de la actividad en que dichas circunstancias se puedan producir'. Con estas medidas pretendía la reforma de 1994 «arbitrar fórmulas de contratación que se adecuen más exactamente a las reales necesidades de las empresas y de los individuos' pero sin renunciar a la causalidad de la contratación temporal.

   Sin embargo, la realidad pondrá de manifiesto como ambos objetivos no van a quedar garantizados. En efecto, la negociación colectiva hizo un uso fraudulento de la autorización que la ley le había confiado. «En lugar de racionalizar las modalidades de contratación temporal estructural, buen número de convenios colectivos suscritos durante los años 1995-1997 procedieron a flexibilizar el recurso a esas modalidades, que terminaron por convertirse en el «refugio' de la contratación temporal excepcional. La supresión de este tipo de contrato a término efectuada por la Ley 11/1994 volvió a incorporarse así al sistema de relaciones laborales con otra vestidura formal y traída esta vez de la mano de una práctica contractual abusiva' 18 . La desaparición de la contratación temporal para fomento del empleo no se tradujo, por tanto, en un incremento proporcional de los contratos indefinidos como en un principio pudiera pensarse, sino en un fuerte incremento de los contratos para obra o servicio determinado y eventuales que vinieron a sustituir la parcela dejada por aquél. Los convenios colectivos hicieron uso de su facultad de adaptar los tipos legales de contratación temporal a las necesidades de cada sector, pero alterando la naturaleza causal del supuesto 19 .

   Por su parte, los contratos de interinidad y de lanzamiento de nueva actividad también fueron objeto de ampliación por vía reglamentaria. En concreto, el RD 2546/1994, de 29 de diciembre, sobre contratación temporal, admitió la posibilidad de que el contrato de interinidad se concertara para cubrir vacantes pendientes de proceso de selección o promoción y en relación con el contrato de lanzamiento de nueva actividad se introdujo una reforma sustancial respecto de la anterior regulación al admitirse la posibilidad de que el contrato se celebrase en cualquier momento a lo largo de los tres años que duraba el período de lanzamiento. Lo importante era que el contrato se celebrase durante el período de lanzamiento pero podía desarrollarse en su mayor parte una vez concluido dicho período.

   La pretendida recuperación del principio de causalidad tuvo, por tanto, un reflejo muy matizado tanto en la normativa aprobada como, principalmente, en el uso práctico que de la misma se hizo. Si la causalidad en los contratos temporales pretendía convertirse en un mecanismo eficaz para evitar la inestabilidad en el empleo, dicha finalidad quedó lejos de cumplirse. La negociación colectiva desnaturalizó la razón de ser de estos contratos que dejaron de estar conectados a la naturaleza temporal de la actividad a realizar. Por otro lado, no puede olvidarse que la reforma de 1994 procedió también a reconocer lo que en la práctica se ha convertido en un potente instrumento de incentivación de la contratación de duración determinada: las empresas de trabajo temporal.

4. LA REFORMA LABORAL DE 1997:LA ESPECIFICACIÓN Y DELIMITACIÓN DE LOS SUPUESTOS DE CONTRATACIÓN TEMPORAL CAUSAL Con la finalidad de corregir los aspectos más negativos de la reforma de 1994, principalmente la persistencia e incremento de una alta tasa de temporalidad, las Leyes 63 y 64/1997, de 26 de diciembre, acogieron las reformas de la legislación laboral y de la política de empleo introducidas por los Reales Decretos-Leyes 8 y 9/1997, de 16 de mayo,

   que a su vez procedían del proceso de diálogo social desarrollado entre las organizaciones empresariales CEOE y CEPYME y las organizaciones sindicales CCOO y UGT que culminaron con la firma, en abril de 1997, de tres importantes Acuerdos Interconfederales:

   para la Estabilidad en el empleo (AIEE) , sobre negociación colectiva y de cobertura de vacíos.

   «El fin de mejorar el empleo en cantidad y calidad preside el contenido del AIEE y su desarrollo legislativo' 20 . En grandes líneas, los cambios introducidos por la reforma de 1997 en materia de contratación giran en torno a dos claros objetivos: limitar la contratación temporal causal y eliminar la no causal e impulsar la contratación indefinida a través de un nuevo tipo contractual, el contrato de trabajo para fomento de la contratación indefinida que desplaza al contrato temporal de fomento del empleo.Pretende, por tanto, la reforma una recuperación real del principio de causalidad en la contratación temporal. Con este objetivo se propusieron algunas correcciones limitativas de la contratación laboral temporal. Así, en materia de contratos de trabajo eventual, a diferencia de la regulación anterior, la capacidad reguladora del convenio colectivo se ve limitada al fijarse un límite legal al período máximo dentro del cual se puede celebrar el contrato, y a la duración máxima de éste: 5 meses en un período de 18. Trata, de este modo, de ajustarse la temporalidad a la eventualidad de las circunstancias que legitiman dicho contrato en un intento claro de limitar la propia flexibilidad de la causa que tipifica el mismo. Con la misma intención de delimitar la utilización del contrato el párrafo 2º del apartado b) del art. 15 modificado prevé que los convenios colectivos pueden especificar las actividades objeto de contratación eventual, y fijar criterios de proporcionalidad entre número de contratos eventuales y volumen de la plantilla de la empresa. Junto a esta importante limitación de la discrecionalidad de la negociación colectiva en la regulación de los contratos eventuales, debe destacarse como otra de las novedades importantes de la reforma de 1997 en materia de contratación temporal, la supresión del contrato por lanzamiento de nueva actividad y la eliminación definitiva del contrato temporal para fomento del empleo. Como ya señalamos, el contrato de lanzamiento de nueva actividad se incorporó a nuestro ordenamiento por la Ley 32/1984, en el contexto de una reforma que pretendía incentivar el empleo a través de la flexibilización de las modalidades de contratación.

   Lógicamente, el nuevo marco de contratación que se deriva de la reforma de 1997 hace innecesario este tipo de contrato pues, aunque se pretende, al igual que en el año 1984, el fomento del empleo, no se trata de fomentar cualquier tipo de empleo, sino el empleo estable o indefinido. En esta línea, no es de extrañar que la reforma traiga consigo también una eliminación definitiva del contrato temporal de fomento del empleo. Tradicionalmente el gobierno había venido interviniendo de un modo directo en el mercado de trabajo a través del fomento de la contratación temporal sin causa. Sin embargo, a partir de la reforma de 1997, y aunque el Gobierno continúa autorizado para regular medidas de duración en el empleo para facilitar la colocación de trabajadores demandantes de empleo, dichas medidas «se orientarán prioritariamente a fomentar el empleo estable de los trabajadores desempleados y la conversión de contratos temporales en contratos por tiempo indefinido' (art. 17. 3 ET) . Se produce un cambio en la política de fomento del empleo,en la actualidad dirigida a la potenciación de la contratación indefinida. Este cambio debe suponer también una mayor exigencia en la causalidad real de la contratación temporal de manera que la misma sea exclusivamente utilizada en aquellos supuestos para los que está pensada. El eje de la reforma lo constituye, por tanto, el impulso de la contratación indefinida tras la negativa experiencia que la utilización masiva de contratos temporales para fomento del empleo había traído consigo. Los interlocutores sociales y el Gobierno decidieron separarse de la idea de fomentar el empleo a base de contratos precarios y se inclinaron claramente a favor de los contratos indefinidos. En este sentido, el RDL 8/1997 introduce un nuevo tipo contractual, el «contrato de trabajo para fomento de la contratación indefinida', contrato que «para los trabajadores presenta la garantía de ser indefinido, y que para los empresarios presenta la ventaja de rebajar, en ciertos casos el importe de las indemnizaciones por extinción improcedente' 21 (cuando el trabajador sea despedido por causa objetiva y el despido sea declarado improcedente, la indemnización se rebaja a 33 días de salario por año de servicio con un máximo de 24 mensualidades) . Se prevé su utilización por un plazo de cuatro años,hasta el 17 de mayo de 2001, sin perjuicio de que en función de sus resultados prácticos la Comisión de Seguimiento del AIEE estime pertinente proponer su mantenimiento.Sin embargo, así como las correcciones limitativas de la contratación laboral temporal son significativas en relación con el contrato eventual, la reforma de 1997 apenas introduce modificaciones importantes en materia de contratos para obra y servicio determinado,modalidad contractual que desde 1994 se había convertido junto con el contrato eventual en el refugio del desaparecido contrato temporal para fomento del empleo. En efecto, la reforma de 1997 se limita a incorporar al art.15. 1

   1. ET el art. 2 del RD 2546/1994 y así,pasa a disponer que la obra o servicio, además de ejecución «limitada en el tiempo', es «en principio de duración incierta' y que la misma debe poseer «autonomía y sustantividad propia dentro de la actividad de la empresa'. Por tanto, «las dudas que suscita el régimen jurídico de esta modalidad contractual tras la ¼reforma siguen siendo las mismas que se planteaban con anterioridad' 22 .Esta reforma ha producido, sin duda, un notable incremento de la contratación indefinida. Como se señala en la Evaluación del Acuerdo Interconfederal para la Estabilidad del Empleo llevada a cabo por CCOO y UGT en noviembre de 2000, el empleo indefinido ha crecido un 22% a partir de la firma del AIEE, a un ritmo superior al del empleo temporal (14%) . En términos netos, el 76% del empleo creado desde el segundo trimestre de 1997 es indefinido. Sin embargo, la tasa de temporalidad se ha reducido muy levemente en este período y se mantiene aún por encima del 30% de los asalariados. El empleo temporal ha continuado, por tanto, creciendo, aunque de forma menos intensa que el indefinido.Las modalidades que han crecido más son el contrato eventual (79%) y el contrato para obra o servicio determinado (41%) . No obstante, desde 1999 es el contrato de obra o servicio el que experimenta un crecimiento más rápido, en paralelo a un descenso en el ritmo de crecimiento del contrato eventual. Estos datos obligan a analizar cuál es el tratamiento que en la negociación colectiva y en la jurisprudencia están recibiendo estas dos modalidades de contratos temporales para comprobar si efectivamente se ha producido una recuperación del principio de causalidad en la contratación temporal o si, por el contrario, el tratamiento práctico que ambas modalidades reciben ha dado lugar a una «descausalización' o utilización de estas figuras para una finalidad distinta de aquélla para la que han sido creadas.4. 1. La «descausalización' por la jurisprudencia y la negociación colectiva del contrato para obra o servicio determinado En el contrato para obra o servicio determinado la causa que justifica la contratación temporal o por tiempo determinado es el estar en presencia de tareas que, en principio,se corresponden con una actividad no permanente de la empresa. La actividad a realizar deberá presentar unos perfiles específicos y diferenciales respecto de aquellas otras propias del ciclo productivo normal y permanente de la empresa. Ahora bien, ello no quiere decir que la obra o servicio se corresponda exclusivamente con actividades excepcionales de la misma, sino que, como ha señalado la jurisprudencia, este contrato puede darse en actividades normales de la empresa siempre y cuando sean susceptibles de acotación temporal objetiva, por tener un principio y un final determinado o determinable (STS 16-51997, Ar. 4426) .Una cuestión que ha suscitado un enorme interés es la relativa a la validez o no de las cláusulas incluidas en los contratos para obra o servicio determinado que identifican su duración con la de la prestación de servicios para un tercero en régimen de contrata. Como es sabido, «en ciertos sectores de actividad existen empresas cuya actividad se centra exclusivamente en la prestación de servicios para otras entidades, lo que conforma el supuesto más clásico de descentralización productiva' 23 . Para este tipo de empresas de servicios, su necesidad de mano de obra está absolutamente condicionada a la duración de la prestación de servicios para un tercero, de tal manera que finalizada la misma la necesidad de mano de obra desaparece. Se plantea así la necesidad de determinar si puede ser objeto de esta modalidad contractual un servicio que aún teniendo vocación de permanencia queda limitado en el tiempo para el empresario por las condiciones en que se ha pactado su realización con un tercero.La jurisprudencia del TS sostuvo en un principio que la prestación de servicios por una empresa auxiliar y en un solo centro de trabajo ajeno no comportaba sustantividad ni temporalidad a efectos de la duración del contrato, deslegitimando la celebración de contratos para obra o servicio determinado al amparo del art. 15. 1 a) ET en tales circunstancias (SSTS 26-9-1992, Ar. 6816; 17-3-1993, Ar. 1866; 10-5-1993, Ar. 4046; 4-5-1995,Ar. 3746) . Sin embargo, con posterioridad este criterio ha sido rectificado y la doctrina de unificación admite la celebración de un contrato temporal para obra o servicio cuyo objeto sea la realización de la actividad contratada con un tercero por tiempo determinado, extendiéndose la duración del contrato laboral por el tiempo que abarca la contrata,y reputando válida la cláusula contractual que establece la terminación de la contrata como causa de resolución de la relación contractual de trabajo entre el trabajador y la empresa contratista (SSTS 15-1-997, Ar. 497;25-6-1997) . El Tribunal Supremo aún admitiendo la dificultad de reconocer la existencia de una obra o servicio en el sentido habitual,da validez al contrato porque concurre una necesidad temporal de trabajo para la empresa objetivamente limitada, sin que deba confundirse la permanencia del servicio para la empresa principal, con la indiscutible temporalidad que ha de apreciarse en la empleadora de los trabajadores. Así, se afirma que aunque es claro «que no existe un trabajo dirigido a la ejecución de una obra entendida como elaboración de una cosa determinada dentro de un proceso con principio y fin, y tampoco existe un servicio determinado entendido como una prestación de hacer que concluye con su total realización¼sin embargo, existe una necesidad de trabajo temporalmente limitada para la empresa y objetivamente definida y ésa es Š es importante subrayarlo Š una limitación conocida por las partes en el momento de contratar y que opera, por tanto,como un límite temporal previsible en la medida en que el servicio se presta por encargo de un tercero y mientras se mantenga éste'.

      Aunque el trabajo pueda responder a una necesidad permanente de la empresa comitente o principal, lo que interesa es la proyección temporal del servicio sobre el contrato de trabajo y «para ello¼lo decisivo es el carácter temporal de la actividad para quien asume la posición empresarial en ese contrato'. Para el Tribunal Supremo una contrata para la prestación de servicios en otra empresa tiene sustantividad y autonomía propias dentro de la esfera de actuación del empresario, de forma que aunque tal actividad no pudiera incardinarse en el art. 15. 1

   1. ET, sí tendría cabida en los apartados 2 o 3 del art. 49 ET, como una condición resolutoria Š si la vigencia de la contrata actúa con una incertidumbre plena Š o como un término atípico Š si la incertidumbre afecta sólo al cuando Š, descartándose abuso de derecho en el proceder del empresario que incorpore en los contratos individuales dicha cláusula de temporalidad 24 .Esta postura jurisprudencial ha sido interpretada doctrinalmente como «una posibilidad de que las partes puedan establecer causas de temporalidad Š distintas de las expresadas por el art. 15 ET Š mediante las figuras del término resolutorio y, más impropiamente, de la condición resolutoria, siempre que respondan a necesidades objetivas y jusitificadas, debiéndose otorgar a la negociación un papel principal en la delimitación de tales necesidades' 25 . A través del art. 49 ET se abre la posibilidad de crearse un nuevo tipo contractual a plazo, cierto o incierto, según la empresa lo necesite, lo que va en contra del carácter típico y causal de los contratos temporales admitidos legalmente. La jurisprudencia reconoce la dificultad de encajar estos supuestos dentro de los contratos para obra o servicio determinado pero al mismo tiempo señala que, en cualquier caso, dichas actividades podrían dar lugar a la incorporación de una cláusula de temporalidad en los contratos individuales como condición resolutoria, de manera que el resultado final sería el mismo.Sin embargo, con este criterio se desvirtúa la causalidad de esta modalidad contractual que se condiciona a un negocio externo a la relación laboral pactada. Aun cuando los trabajos, tareas o prestaciones sean las normales en la actividad Š así, la prestación de servicios a terceros es la actividad normal de las denominadas empresas de servicios (por ejemplo, empresas de limpieza, de seguridad,de mantenimiento de edificios, etc. ) Š se admite la posibilidad de celebrar un contrato para obra o servicio determinado, de tal manera que las empresas que se dedican de forma permanente a la prestación de servicios para otras pueden contar con una plantilla exclusivamente de trabajadores temporales.A nuestro juicio, si una empresa tiene como actividad normal la prestación de servicios a terceros, el riesgo empresarial que corre derivado de la pérdida de la concesión o contrata debería ser paliado a través de los mismos mecanismos jurídicos de que gozan todas las empresas que por una u otra razón se ven obligadas a disminuir su personal y no concediéndoles el privilegio de concertar contratos para obra o servicio determinado que no responden a la finalidad para la que esta modalidad contractual ha sido creada 26 . En concreto, podrían acudir, bien a la extinción de los contratos por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción o bien a la subrogación del personal por parte de la nueva empresa adjudicataria de la concesión o contrata si así se ha fijado en convenio colectivo o en el pliego de condiciones correspondiente. Es cierto que resulta difícil alcanzar una solución equilibrada a los distintos intereses en juego en estos supuestos, sin embargo, si el legislador quiere que se cumpla el principio de causalidad con el fin de restringir el uso de los contratos temporales, la consideración como obra o servicio determinado de las contratas y concesiones no es la medida más adecuada para conseguir dicha finalidad pues, al margen de las amplias cotas de temporalidad en las empresas de servicios,puede provocar que la doctrina jurisprudencial sentada en estos casos se extienda a otros supuestos permitiéndose así la celebración de contratos para obra o servicio determinado aunque se trate de la actividad normal de la empresa.Y esto es precisamente lo que ha sucedido en los supuestos de realización por parte de la Administración de actividades propias, habituales y permanentes de la misma, pero que se encuentran acotadas en su duración por la puesta en marcha de planes de actuación determinados y vinculados a precisas exigencias presupuestarias. La incertidumbre acerca de la continuación o no de la actividad deriva en estos casos de la correspondiente disponibilidad presupuestaria. Por ello, el Tribunal Supremo «ha defendido la licitud de la utilización del contrato para obra o servicio determinado en el marco de programas temporales de actuación administrativa, de forma que si el programa de actuación administrativa depende de una dotación presupuestaria periódica, cuando finalicen dichos fondos, se producirá la resolución del contrato y no el despido del trabajador' 27 . El desarrollo de la relación se condiciona al mantenimiento de la subvención siendo ésta la causa que justifica la utilización del contrato para obra o servicio determinado independientemente del carácter habitual o permanente que la actividad tenga para la Administración 28 . Se desvirtúa, por tanto, de nuevo la causa que justifica la celebración de contratos para obra o servicio determinado ya que esta modalidad no se puede utilizar para atender necesidades permanentes de la empresa. Se va produciendo así, por vía jurisprudencial, una ampliación de la obra o servicio determinado,al unirse a los supuestos clásicos delimitados objetivamente en función de las características de la obra o servicio, supuestos «en los que la limitación opera desde fuera, en un marco estrictamente económico o presupuestario'.Por lo que se refiere al tratamiento que el contrato para obra o servicio determinado está recibiendo en la negociación colectiva conviene señalar que son muy frecuentes los convenios colectivos que tratan de identificar las tareas con sustantividad propia dentro de la actividad que pueden cubrirse con este tipo de contratos. Así, junto a convenios colectivos que se limitan a repetir la formulación legal.otros identifican trabajos o tareas que sin duda pueden ser objeto de esta modalidad contractual 31 , e incluso establecen mecanismos de control específicos con el fin de evitar abusos e irregularidades en la utilización de estos contratos 32 . Pero junto a estos convenios colectivos, no faltan otros que llevan a cabo una labor de identificación de tareas que no responden efectivamente al concepto legal de obras o servicios determinados ampliando así los supuestos en los que legalmente está autorizado utilizar esta modalidad contractual. En este sentido, destacan aquellos convenios colectivos que tratan de mantener la vigencia del desaparecido contrato de lanzamiento de nueva actividad bajo la apariencia formal del contrato para obra o servicio determinado. Así sucede en aquellos convenios colectivos que al identificar los trabajos o tareas con sustantividad propia dentro de la actividad normal de la empresa incluyen los supuestos de «creación o ampliación de un centro' 33 o el lanzamiento de un nuevo producto o la apertura de nuevos mercados o zonas de distribución 34 . Los convenios colectivos están de este modo ampliando el objeto de los contratos para obra o servicio determinado.Asimismo, surgen serias dudas acerca de la adecuación de las definiciones convencionales sobre los trabajos o tareas que se consideran con sustantividad propia dentro de la actividad de la empresa y el objeto de dicho contrato tal y como se configura legalmente. En efecto, son muy frecuentes los convenios colectivos en los que parece producirse una confusión entre el contrato de obra o servicio determinado y el contrato eventual por circunstancias de la producción. En concreto, dicha confusión se aprecia en aquellos convenios colectivos que señalan que el contrato para obra o servicio determinado «podrá cubrir todas aquellas tareas o trabajos suficientemente diferenciados por el volumen adicional de trabajo que representan' 35 . El objeto admitido en estos casos «es tan genérico que parece dar pie a una figura polivalente que absorba las diferentes posibilidades de incremento de trabajo que se planteen en las empresas' , lo que, sin ninguna duda, no se corresponde con la razón de ser de esta modalidad contractual que no es otra que la propia identificación de la obra o servicio, distinto de los demás, y su temporalidad.4. 2. La ampliación del contenido de la noción de eventualidad por la jurisprudencia y el olvido por la negociación colectiva del control de la causalidad de los contratos eventuales El contrato eventual es el celebrado para atender las exigencias derivadas de «circunstancias del mercado, acumulación de tareas o exceso de pedidos' (art. 15. 1 b) ET) . Dado el carácter excepcional de estas situaciones, es lógico que el empresario pueda contratar trabajadores adicionales que «cesarán en su cometido cuando lo hayan cumplido' 37 . Se trata, por tanto, de cubrir necesidades de trabajo coyunturales. Sin embargo, en el ámbito de las Administraciones Públicas se ha admitido la licitud del recurso a esta modalidad contractual por acumulación de tareas derivadas de una genérica y coyuntural insuficiencia de plantillas. En efecto, en los supuestos de existencia de vacantes o puestos fijos sin cubrir en la Administración Pública cuya provisión no será inmediata, sino que habrá de transcurrir un período de tiempo en ocasiones dilatado en cumplimiento de los trámites que exijan las normas legales o reglamentarias correspondientes, la jurisprudencia ha entendido que se produce una acumulación de tareas que justifica el recurso al contrato eventual. El Tribunal Supremo entiende que se produce acumulación de tareas no sólo «cuando se trata de un aumento ocasional de las labores y tareas que se tienen que efectuar aun estando al completo la plantilla correspondiente, sino también cuando, por contra, se mantiene dentro de los límites de la normalidad el referido trabajo, pero por diversas causas, se reduce de modo acusado el número de empleados que han de hacer frente al mismo' 38 . Se confunde, así, el contrato de interinidad con el contrato eventual por circunstancias de la producción, permitiendo que este último invada el ámbito propio de aquel. Las circunstancias de la producción que puedan dar lugar a la celebración de un contrato eventual no se presentan, a nuestro juicio, cuando no existe personal disponible por un período de tiempo determinado por la falta de celeridad en la gestión de su colocación. «La distorsión y ensanchamiento del hecho habilitante de la eventualidad que por esta vía se produce es evidente. La eventualidad no se hace ya depender de la acumulación de tareas en sentido objetivo, sino en sentido subjetivo, al decrecer el número de quienes las tienen que ejecutar' 39 . Como señaló el voto particular a la STS de 23 de mayo de 1994 (Ar. 5361) , en estos supuestos la causa que determina el recurso a la contratación temporal es la necesidad de cubrir vacantes y éste es un tema vinculado, no con el contrato eventual por circunstancias de la producción, sino con el contrato de interinidad.Por lo que se refiere al tratamiento que el contrato eventual recibe en la negociación colectiva, debe destacarse el hecho de que la mayoría de los convenios colectivos sectoriales hacen referencia a la duración de dicho contrato fijando, en general, una duración igual 40 o muy próxima 41 a la máxima permitida por la ley; es decir, hasta la entrada en vigor del RDL 5/2001, de 2 de marzo, trece meses y medio dentro de un período de dieciocho meses. Pero en general son muy escasos los convenios colectivos que especifican las actividades que se ajustan de un modo adecuado a este contrato 42 , de manera que la negociación colectiva no está haciendo uso de la facultad de control de la causalidad de los mismos que la ley le ha concedido. Si una de las finalidades del Acuerdo Interconfederal para la Estabilidad en el Empleo era la de aumentar la capacidad de los convenios para definir y controlar el uso de los contratos eventuales por circunstancias de la producción, los interlocutores sociales, con la fijación de cláusulas tan amplias en las que exclusivamente se hace alusión a la duración de estos contratos, no están actuando en coherencia con los objetivos que declaran perseguir y parecen olvidar que estamos ante un contrato que responde al principio de causalidad y que dada la propia flexibilidad de la causa que tipifica el mismo, la especificación de las actividades que se ajustan a dicha modalidad en los convenios colectivos constituye, en la práctica, la principal medida de control de su uso que puede establecerse.En este sentido, conviene recordar la doctrina jurisprudencial según la cual desaparecida la causa que motivó la formalización de un contrato eventual, éste puede subsistir hasta que finalice el plazo de duración pactado. «La causa justifica el recurso a la temporalidad, pero no determina, al menos, de forma completa, la duración del contrato,pues la relación puede extinguirse aunque subsista la causa y esta podría desaparecer y mantenerse, sin embargo, el vínculo si no ha vencido el término pactado o el máximo aplicable'. El carácter difuso de las circunstancias que justifican la eventualidad impide un control seguro de subsistencia de la causa.Por tanto, para el Tribunal Supremo «el art.15. 1 b) ET debe interpretarse en el sentido de que el contrato temporal requiere necesariamente un término y que este rige la vigencia del contrato al margen de las circunstancias que justifican el recurso a la contratación temporal' (STS 4-2-1999, Ar. 1594) . El contrato eventual es un contrato sometido a término, de manera que sólo se exige que la causa que justifica el recurso a esta modalidad contractual esté presente al inicio de la contratación. Si esto es así, la fijación por convenio colectivo de períodos tan amplios de duración provoca la pérdida total de la causalidad en los contratos eventuales pues la duración máxima prevista en convenio colectivo difícilmente va a coincidir con la subsistencia de situaciones excepcionales, transitorias o urgentes que afecten al ritmo de actividad y que justifican el recurso a esta modalidad contractual. Por ello, aunque es digna de alabar la limitación temporal impuesta legalmente por la reforma de 1997 a la negociación colectiva, a nuestro juicio, la duración máxima permitida por la ley en estos casos continúa siendo excesiva y, mucho más, si tenemos en cuenta que la mayoría de los convenios colectivos tratan de ajustar, en general, la duración de los contratos eventuales a la máxima prevista por la ley.

5. LA REFORMA DEL MERCADO DE TRABAJO POR LA LEY 12/2001,DE 9 DE JULIO: EL CONTROL POR LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE LA UTILIZACIÓN DE LOS CONTRATOS TEMPORALES La reforma de 1997, como ya hemos señalado, introdujo un nuevo contrato para el fomento de la contratación indefinida con un período inicial de aplicación de cuatro años,estando prevista su eventual continuidad más allá de dicho período. La necesidad de decidir acerca de la continuidad de dicho contrato, así como de corregir las disfunciones observadas y de introducir nuevas regulaciones en múltiples aspectos del régimen jurídico de la contratación con la finalidad de fomentar un empleo más estable y de mayor calidad ha dado lugar a una nueva reforma del mercado de trabajo por la Ley 12/2001, de 9 de julio, de Medidas Urgentes de Reforma del Mercado de Trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad, Ley procedente del RDL 5/2001, de 2 de marzo, del mismo nombre.En esta nueva reforma, que pretende continuar con la tendencia, iniciada a partir de la reforma de 1997, de fomento de los contratos de duración indefinida, la contratación temporal sigue jugando un importante papel.

   La Ley 12/2001, así como, con carácter previo a la misma, el RDL 5/2001, ha procedido a incorporar al ordenamiento interno el contenido de la Directiva 1999/70/CE, del Consejo de 28 de junio, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada. Este Acuerdo trata de definir cuál es el papel de la contratación temporal en el marco de la regulación del mercado de trabajo. En este sentido, se ha afirmado por la doctrina que este Acuerdo conlleva el rechazo de la precedente concepción de los contratos de duración determinada como «elementos de promoción de empleo,prohibiendo la creación de modalidades no causales o carentes de razones objetivas(coyunturales en nuestro lenguaje) dirigidas a ese único fin' 43 . Es decir, los contratos temporales sólo pueden utilizarse cuando existan razones objetivas lo que parece romper con la tradicional subordinación de la contratación temporal a la política de fomento de empleo de los países de la Unión Europea. Así se manifiestan las partes firmantes del Acuerdo cuando en el Preámbulo del Anexo del mismo señalan que «las partes de este Acuerdo reconocen que los contratos de duración indefinida son, y seguirán siendo, la forma más común de relación laboral entre empresarios y trabajadores. También reconocen que los contratos de trabajo de duración determinada responden, en ciertas circunstancias, a las necesidades de los empresarios y de los trabajadores'. Según estos planteamientos, debería, por tanto, eliminarse la posibilidad de que los Estados acudan a la contratación temporal como medida de fomento del empleo al tiempo que la celebración de dichos contratos debería sujetarse exclusivamente al principio general de causalidad en la contratación.Sin embargo, los principios generales señalados así como las conclusiones a las que ha llegado la doctrina no encuentran un reflejo directo en la concreta regulación del Acuerdo y cuentan además con importantes excepciones.Así, aunque las partes consideran que la utilización de contratos de trabajo de duración determinada basados en razones objetivas es una forma de evitar abusos (Consideración General 7ª) , las medidas que proponen destinadas a evitar su utilización abusiva se refieren, no a la utilización inicial de dichos contratos, sino a las razones objetivas, número y duración de sus renovaciones o de la sucesión de los mismos 44 . Por otro lado, tampoco es cierto que la Directiva elimine la posibilidad de que los Estados recurran a la contratación temporal como medida de fomento del empleo pues, en su cláusula 2ª se otorga a los mismos la posibilidad de excluir del ámbito de aplicación de la misma a «las relaciones de formación profesional inicial y de aprendizaje' y a «los contratos o a las relaciones de trabajo concluidas en el marco de un programa específico de formación, inserción y reconversión profesionales, de naturaleza pública o sostenido por los poderes públicos'. Esta posibilidad deja, por tanto, un amplio margen al establecimiento de contratos temporales no sujetos a causas objetivas.La virtualidad de esta Directiva se encuentra en realidad en el establecimiento de unas condiciones mínimas de empleo de los trabajadores con contratos de duración determinada que garantice la no discriminación respecto de los trabajadores fijos y que evite los abusos derivados de la utilización sucesiva de los contratos temporales. En definitiva,«no estamos tanto ante un instrumento normativo de restricción de la temporalidad (pues,como se ha indicado puede incluso favorecer su crecimiento) , como ante un instrumento de normalización, aun con limitaciones, de la utilización de dichas modalidades de contratación en un nuevo marco jurídico protector dotado de relevantes garantías. Ello, no obstante,supone un avance destacable no solo por el establecimiento de límites y mejoras en el régimen jurídico de los trabajadores temporales,sino también por el efecto desincentivador en su utilización Š aun indirecto Š puedan producir dichos límites y mejoras' 45 .Desde esta perspectiva, no es de extrañar que la reforma del mercado de trabajo llevada a cabo por el RDL 5/2001 y la Ley 12/2001,no suponga exclusivamente la introducción de garantías adicionales respecto de determinadas modalidades de contratación temporal estructural, sino también una recuperación del contrato temporal como instrumento de fomento del empleo a través de la adaptación del contrato para la formación y la creación de una nueva modalidad contractual como es el contrato de inserción.Entre las medidas más importantes introducidas por la reforma con la finalidad de avanzar en la lucha contra la utilización abusiva de la contratación temporal estructural,cuyo tratamiento por la jurisprudencia y la negociación colectiva quiebra, en ocasiones,el principio de causalidad que rige en estos contratos ampliándose su ámbito de aplicación, debemos destacar las siguientes:

   1. Medidas encaminadas a la prevención y el control del abuso en la contratación temporal: mayor acotación del período máximo de contratación a través del contrato eventual (no más de 12 meses en un período de 18 meses) ; habilitación a la negociación colectiva para el establecimiento de requisitos adicionales dirigidos a prevenir los abusos en la utilización sucesiva de la contratación temporal (nuevo apartado 5 del art. 15 ET) ; introducción de garantías a favor de los principios de igualdad y proporcionalidad entre los trabajadores con contratos temporales y contratos de duración indefinida, así como nuevo deber de información del empresario a los trabajadores con contratos temporales de los puestos vacantes existentes en la empresa (nuevos apartados 6 y 7 del art. 15 ET) ;

   2. Medidas desincentivadoras de la contratación temporal eventual y por obra o servicio determinado: se prevé en estos supuestos el derecho del trabajador a recibir una indemnización económica equivalente a la parte proporcional de la cantidad que resultaría de abonar ocho días de salario por cada año de servicio (art. 49. 1 c) ET) .

   En general, puede decirse que las modificaciones introducidas en materia de contratación temporal estructural van a tener una escasa trascendencia práctica en la lucha contra la utilización abusiva de esta contratación si la negociación colectiva no hace uso de las amplias posibilidades de control que la ley pone en sus manos. En efecto, de un análisis de las modificaciones introducidas en esta materia rápidamente se extrae la conclusión que de todas ellas es la llamada de la Ley al convenio colectivo para prevenir abusos en la utilización de la contratación temporal la que reviste una mayor importancia.

   Así, la reforma relativa al contrato eventual es una reforma, podríamos decir, menor,

   pues supone reducir en un mes y medio el período máximo de duración de estos contratos fijado por la negociación colectiva. Es cierto que este nuevo límite a la negociación colectiva «concuerda tanto con el deseo de recortar el abuso de contrataciones eventuales cuanto con el de llevar el concepto de excepcionalidad productiva a su dimensión razonable' 46 , pero su trascendencia práctica va a ser mínima.Por su parte, la fijación de una indemnización en los supuestos de extinción de los contratos eventuales y por obra o servicio determinado es una práctica que ya venía siendo recogida en numerosos convenios colectivos pero que, tal y como fue efectivamente aprobada en el RDL 5/2001, resultaba insuficiente como medida para combatir la temporalidad del empleo.Así, se trataba de una cantidad que no se garantizaba en todo caso, sino que por convenio colectivo se podría fijar una indemnización inferior o incluso suprimirla. La indemnización era, por tanto, supletoria de lo que dijera el convenio colectivo: el derecho actuaba subsidiariamente. Sin embargo, en este punto la Ley 12/2001 (procedente del RDL 5/2001, de 2 de marzo) introduce una modificación importante si se pretende con esta indemnización desincentivar la utilización de la contratación temporal en beneficio de la indefinida. En este sentido, se señala que el trabajador tendrá derecho a una indemnización de ocho días de salario por año de servicio sin que la negociación colectiva pueda establecer una indemnización inferior: nos encontramos ante un precepto de derecho necesario relativo mínimo.

   De este modo, la previsión que puede resultar más eficaz de la reforma de la contratación temporal es la recogida en el nuevo art. 15. 5 ET al otorgarse a la negociación colectiva la posibilidad de establecer límites a la utilización abusiva de la contratación temJunto a los mecanismos de protección de los trabajadores temporales señalados, la Ley 12/2001, siguiendo lo dispuesto en el RDL 5/2001, vuelve a utilizar de nuevo la contratación temporal como medida de fomento del empleo, por un lado, ampliando la posibilidad de contratar a través del contrato para la formación y, por otro, creando una nueva modalidad contractual, el contrato de inserción.Este último contrato debe cumplir los siguientes requisitos para poder celebrarse:que se contrate a un demandante de empleo;que el contrato se realice por parte de una Administración Pública; que el objeto de dicho contrato de inserción sea el de realizar una obra o servicio de interés general o social, dentro del ámbito de sus competencias; que el contrato sirva como medio de adquisición de experiencia laboral y mejora de la ocupabilidad del desempleado participante. Se trata, por tanto,de un contrato temporal que a diferencia de los contratos temporales estructurales o causales responde a objetivos de política de empleo más que a necesidades de cobertura de actividades temporales propias de las Administraciones Públicas. El objeto de estos contratos, la realización de una «obra o servicio de interés general o social', remite a un concepto jurídico indeterminado que enlaza con el art. 103. 1 CE. Así, si la Administración Pública «sirve con objetividad los intereses generales', no hay nada que haga la Administración que no sea de interés general. Luego este contrato de inserción se podrá realizar siempre. Y, por otro lado, que el contrato deba servir como medio de adquisición de experiencia laboral debe llevarnos también a la conclusión de que la Administración podrá utilizar este contrato cuando quiera pues todo contrato supone la adquisición de dicha experiencia. De este modo, la creación de esta nueva modalidad contractual incrementará la temporalidad, ya de por sí elevada, en las Administraciones Públicas. En todo caso, será necesario esperar al desarrollo reglamentario de esta figura contractual para comprobar qué cautelas se adoptan con la finalidad de que el nuevo contrato de inserción no se convierta en un instrumento de cober-poral. El RDL 5/2001 sólo otorgaba esta posibilidad a los convenios colectivos de ámbito sectorial estatal o, en su defecto de ámbito inferior. Sin embargo, la Ley 12/2001, de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad (procedente del RDL 5/2001) modifica, con buen criterio, esta previsión e incita a los convenios colectivos en general, sin ningún tipo de restricción, a establecer requisitos dirigidos a prevenir los abusos en la utilización abusiva de la contratación temporal. Esta modificación es importante porque carecía de sentido que el RDL 5/2001 hubiera omitido el convenio de empresa, pues en muchos casos será el más apropiado para cumplir la función que la norma otorga a la negociación colectiva. En cualquier caso, nos encontramos ante una posibilidad de la que siempre ha dispuesto la negociación colectiva aunque no estuviera expresamente recogida en el contenido de la ley 47 , por lo que no pasa de ser una simple recomendación de eficacia limitada en la práctica si la negociación colectiva continúa mostrándose tan poco eficaz e interesada en servir de instrumento que garantice el cumplimiento del principio de causalidad . Junto a los mecanismos de protección de los trabajadores temporales señalados, la Ley 12/2001, siguiendo lo dispuesto en el RDL 5/2001, vuelve a utilizar de nuevo la contratación temporal como medida de fomento del empleo, por un lado, ampliando la posibilidad de contratar a través del contrato para la formación y, por otro, creando una nueva modalidad contractual, el contrato de inserción.Este último contrato debe cumplir los siguientes requisitos para poder celebrarseque se contrate a un demandante de empleo;que el contrato se realice por parte de una Administración Pública; que el objeto de dicho contrato de inserción sea el de realizar una obra o servicio de interés general o social, dentro del ámbito de sus competencias; que el contrato sirva como medio de adquisición de experiencia laboral y mejora de la ocupabilidad del desempleado participante. Se trata, por tanto,de un contrato temporal que a diferencia de los contratos temporales estructurales o causales responde a objetivos de política de empleo más que a necesidades de cobertura de actividades temporales propias de las Administraciones Públicas. El objeto de estos contratos, la realización de una «obra o servicio de interés general o social', remite a un concepto jurídico indeterminado que enlaza con el art. 103. 1 CE. Así, si la Administración Pública «sirve con objetividad los intereses generales', no hay nada que haga la Administración que no sea de interés general. Luego este contrato de inserción se podrá realizar siempre. Y, por otro lado, que el contrato deba servir como medio de adquisición de experiencia laboral debe llevarnos también a la conclusión de que la Administración podrá utilizar este contrato cuando quiera pues todo contrato supone la adquisición de dicha experiencia. De este modo, la creación de esta nueva modalidad contractual incrementará la temporalidad, ya de por sí elevada, en las Administraciones Públicas. En todo caso, será necesario esperar al desarrollo reglamentario de esta figura contractual para comprobar qué cautelas se adoptan con la finalidad de que el nuevo contrato de inserción no se convierta en un instrumento de cobertura de las necesidades ordinarias de la Administración.Al margen de las modificaciones relacionadas específicamente con la contratación temporal se encuentra la modificación introducida en el artículo 52 ET con la adición de un nuevo supuesto de extinción del contrato por causas objetivas. La nueva letra e) del artículo 52 ET incorpora a los tradicionales supuestos de despido por causas objetivas el relativo a los «contratos por tiempo indefinido concertados para la ejecución de planes y programas públicos sin dotación económica estable y financiados mediante consignaciones presupuestarias anuales, por la insuficiencia de la correspondiente consignación presupuestaria para el mantenimiento del puesto de trabajo de que se trate'. A pesar de que aparentemente este supuesto parece completamente alejado de la contratación temporal, en realidad su relación con la misma es importante si tenemos en cuenta que este tipo de trabajos está siendo desarrollado habitualmente a través de contratos para obra o servicio determinado. En efecto, tras la reforma, la dependencia presupuestaria del organismo contratante, que es el argumento fundamental alegado por la jurisprudencia para admitir la celebración de contratos para obra o servicio determinado en los supuestos de actividades públicas sujetas a disponibilidades presupuestarias o similares planes de actuación, se ha convertido en una causa específica de despido objetivo siempre y cuando estemos ante un contrato por tiempo indefinido.El objetivo de esta medida parece ser, a nuestro juicio, el incentivar la conversión de contratos temporales para obra o servicio determinado, que son los que normalmente se vienen concertando para ejecutar programas públicos, en contratos indefinidos, al ofrecerse al empresario un procedimiento específico para proceder a la extinción de los contratos en el supuesto de insuficiencia de la consignación presupuestaria correspondiente. El empresario conoce así de antemano el procedimiento a seguir y el coste de la extinción de dichos contratos. La intención del legislador es, por tanto, evitar la descausalización y dilatación del objeto del contrato para obra o servicio determinado por parte de la jurisprudencia y fomentar el empleo estable. En este sentido, y siendo aparentemente esa la finalidad perseguida por el legislador, sería deseable que, con igual criterio, se incorporara también como causa de despido objetivo la finalización de la duración de la contrata o concesión administrativa correspondiente, supuesto éste en el que, al igual que el comentado, se ha desvirtuado la causalidad del contrato para obra o servicio determinado por vía jurisprudencial 49 . La incorporación de esta causa de despido objetivo, a la ya introducida por la Ley 12/2001, podría suponer un avance importante en la búsqueda de la estabilidad en el empleo eso sí, condicionada, en un caso, al mantenimiento de la contrata o concesión administrativa y, en otro, al mantenimiento de la financiación pública.A modo de conclusión puede decirse que la reforma del mercado de trabajo por la Ley 12/2001 (procedente del RDL 5/2001) ha puesto de manifiesto claramente la insuficiencia de la tipificación legal de los supuestos de contratación temporal en la lucha contra su uso abusivo.Por ello, queda en manos de la negociación colectiva el fortalecimiento del principio de causalidad en la contratación temporal introduciendo medidas encaminadas a desincentivar el recurso a la misma y estableciendo los requisitos que se consideren oportunos para prevenir su utilización abusiva (art. 15. 5 ET) . Habrá que esperar,por tanto, que la negociación colectiva cumpla con la tarea encargada lo que, sin duda, exigirá un cambio de actitud en las partes negociadoras que deben asumir el importante papel que el legislador les ha encomendado en esta materia, y no limitarse a repetir literalmente los preceptos legales sin hacer uso de las múltiples posibilidades de control de la causalidad de los contratos temporales que la ley les ofrece.