Principales novedades de la ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria

Principales novedades de la ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria

Raquel de Diego Ruiz Inspectora de Hacienda del Estado

1. INTRODUCCIÓN

   El día 18 de diciembre de 2003 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la nueva Ley General Tributaría (Ley 58/2003, de 17 de diciembre), que el próximo 1 de julio de 2004 sustituirá definitivamente a la Ley 230/1963, de 28 de diciembre.

   Estamos ante una Ley cuya promulgación había sido fuertemente requerida y largamente esperada. La Ley 230/1963, modificada parcialmente por la Ley 10/1985, de 26 de abril, y por la Ley 25/1995, de 20 de julio, y cuya vigencia ha sido prácticamente de unos cuarenta años, adolece de una falta de adaptación a la realidad que trata de regular, realidad que durante ese mismo período ha experimentado una importante transformación que no ha tenido el debido reflejo en la Ley 230/1963. Muchas de las novedades que debieron haberse producido a través de la Ley General Tributaria tuvieron, sin embargo, entrada en el ordenamiento tributario a través de distintas normas, algunas de ellas de rango legal, como por ejemplo la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes (en adelante Ley 1/1998) o las Leyes reguladoras de los distintos impuestos, mientras que otros preceptos, que por su importancia deberían haber sido regulados a nivel legal, fueron recogidos en normas de rango inferior. Todo ello generó una elevada y muy criticada dispersión normativa, que es uno de los grandes inconvenientes de la normativa todavía hoy vigente.

   La nueva Ley General Tributaria lleva a cabo un importante esfuerzo codificador puesto que incorpora los preceptos más relevantes de las distintas materias, que si bien forman parte de su ámbito objetivo de aplicación, estaban reguladas en otras leyes, que tras la entrada en vigor de la Ley 58/2003 serán derogadas. Entre ellas, la Ley 1/1998, la Ley 39/1980, de 5 de julio, de Bases sobre Procedimiento Económico Administrativo y el Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de diciembre, por el que se articula la Ley 39/1980, de 5 de julio, de Bases sobre Procedimiento Económico-Administrativo (en adelante Real Decreto Legislativo 2795/1980). Asimismo, la Ley 58/2003 en aras a una mejor consecución de este objetivo incorpora los preceptos más relevantes de los distintos reglamentos que se dictaron en desarrollo de la Ley 230/1963, y eleva su rango normativo en atención a la importancia de los asuntos en ellos contemplados.

   La Ley 58/2003 ha sido el resultado de un largo proceso de elaboración, el cual comenzó con la constitución, por Resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda de 15 de junio de 2000, de una Comisión para el estudio y propuesta de medidas para la reforma de la Ley General Tributaria que elaboró un informe que establecía las líneas maestras que debían inspirar la reforma de dicha Ley. Siguiendo tales pautas, se redactó un borrador de anteproyecto que posteriormente fue analizado por una nueva Comisión, la Comisión para el estudio del borrador de anteproyecto de la nueva Ley General Tributaria, creada por Resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda de 1 de octubre de 2002. En enero de 2003, la segunda Comisión emitió un informe en el que se recogían propuestas, sugerencias y conclusiones, muchas de las cuales fueron objeto de incorporación al texto que se sometió a trámite de audiencia pública y, posteriormente, se tramitó en vía parlamentaria. Ha sido, por tanto, un proceso largo, temporalmente hablando, complejo, por la amplitud de materias afectadas, y controvertido, dada la multitud de intereses afectados y su incidencia directa en las situaciones de los obligados tributarios y en el funcionamiento de las Administraciones tributarias a las que es de aplicación esta Ley.

   Los motivos o principios inspiradores de la nueva Ley General Tributaria están recogidos de una forma clara y concisa en su Exposición de Motivos: «...reforzar las garantías de los contribuyentes y la seguridad jurídica, impulsar la unificación de criterios en la actuación administrativa, posibilitar la utilización de las nuevas tecnologías y modernizar los procedimientos tributarios, establecer mecanismos que refuercen la lucha contra el fraude, el control tributario y el cobro de las deudas tributarias y disminuir los niveles actuales de litigiosidad en materia tributaria».

   Uno de los aspectos principales de la nueva Ley General Tributaria, por su importancia desde una doble perspectiva, es el notable acercamiento que a través de la Ley 58/2003 se produce entre el Derecho tributario y el Derecho administrativo, principalmente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante Ley 30/1992). Es importante, en primer lugar, por ser un medio que incrementa la seguridad jurídica de los contribuyentes en sus relaciones con la Administración tributaria, puesto que con ello se logra una mayor unidad del ordenamiento jurídico administrativo y se eliminan las diferencias que, sin causa justificada, subsistían en la regulación de los procedimientos tributarios respecto a las normas generales del procedimiento administrativo. En segundo lugar, es relevante por ser un hecho decisivo a la hora de llevar a cabo una adecuada lectura y comprensión de la norma que nos ocupa, que únicamente regula las cuestiones que por la especial naturaleza de la materia tributaria merezcan un tratamiento diferenciado respecto de lo previsto en la normativa administrativa general. Por lo tanto, la falta de mención de determinados aspectos en la Ley General Tributaria deberá interpretarse, no como omisiones del legislador, sino como remisiones implícitas a las normas administrativas generales, siempre que no entren en contradicción con lo previsto expresamente.

   Por último, antes de entrar a analizar las novedades que podemos encontrar en la nueva Ley, hay que destacar muy favorablemente la mejora de técnica legislativa que encontramos en ella. De hecho, la estructura de la Ley 58/2003 responde a una mejor sistematización y a un espíritu didáctico. La nueva Ley consta de 249 artículos, que se estructuran en cinco Títulos, dieciséis disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una derogatoria, y once disposiciones finales. Los dos primeros Títulos, cuyo contenido coincide básicamente con los Títulos preliminar, I y II de la Ley 230/1963, desarrollan, respectivamente, las disposiciones generales del ordenamiento y los aspectos sustantivos de los tributos. Las cuestiones reguladas en el Título III de la Ley 230/1963 se recogen en los tres últimos Títulos de la nueva Ley General Tributaria: el Título III está dedicado a la aplicación de los tributos, término que viene a sustituir al de gestión en su concepción amplia que utilizara la Ley 230/1963 pero sin incluir el ejercicio de la potestad sancionadora, que ahora se regula en el Título IV, mientras que el Título V desarrolla la revisión de los actos administrativos en el ámbito tributario.

   Desde esta misma perspectiva, es muy de agradecer, frente a la anterior normativa, la incorporación de un índice, que facilita notablemente el manejo de la Ley.

   El objetivo que se pretende con este artículo es poner de manifiesto algunas de las principales novedades de la nueva Ley General Tributaria. Ha de tenerse en cuenta que la selección de las mismas se ha hecho con la mayor objetividad posible, teniendo en cuenta su probable incidencia cualitativa y cuantitativa, sin perjuicio de que luego cada uno estime como más relevantes, en función de su situación personal y sus propios intereses, otras de las muchas novedades o cuestiones reguladas.

2. DISPOSICIONES GENERALES DEL ORDENAMIENTO TRIBUTARIO (TÍTULO I)

   El primer Título de la Ley es el más breve de todos con sólo dieciséis artículos agrupados en dos Capítulos, que desarrollan los principios generales y los preceptos relativos a las fuentes normativas y a la aplicación e interpretación de las normas tributarias.

   La materia regulada en este Título demandaba, quizá de una manera más acuciante que otras partes de la Ley, una debida actualización y adecuación a la realidad nacida de la Constitución. Por ello, y sin perjuicio de que posteriormente se analicen sus novedades fundamentales, podemos afirmar que uno de los rasgos definitorios de la reforma operada en estos artículos es la incorporación y la adecuación, al menos de manera formal, puesto que la Constitución vincula desde el momento mismo de su entrada en vigor, de esta norma básica del ordenamiento tributario a los preceptos constitucionales y a la existencia de diversas Administraciones y ordenamientos jurídicos.

   La nueva Ley General Tributaria delimita en el artículo 1 su ámbito objetivo, el cual consiste en el establecimiento de los principios y las normas jurídicas generales del sistema tributario español, estableciendo a continuación, si bien no de una manera clara, su grado de aplicación respecto a las distintas Administraciones tributarias, incluidas las llamadas Haciendas Territoriales (Comunidades Autónomas y Entidades locales). El alcance de esta vinculación deriva directamente de los títulos competenciales que se establecen en la Constitución española de 1978, en concreto en los siguientes preceptos:

   - Artículo 149.1.1.a, condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

   - Artículo 149.1.8.a, normas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas y determinación de las fuentes del derecho.

   - Artículo 149.1.14.a, Hacienda general y deuda del Estado.

   - Artículo 149.1.18.a, bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, que garanticen a los administrados un tratamiento común ante todas ellas, y procedimiento administrativo común.

   Podemos, por tanto, afirmar que, en términos generales, en la medida en que esta Ley contiene los principios y las...