La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios

AutorBeatriz Contreras Soler
Páginas103-115

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1. Introducción

En el presente capítulo, se realizará un estudio sobre el límite al derecho de acceso a la información pública, relativo a la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, previsto en el artículo 14.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (publicada en el BOE, n.º 295, de 10 de diciembre del 2013), que es la legislación básica estatal en la materia objeto de estudio.

En primer lugar, se analizará, brevemente, cuál es el tratamiento normativo que recibe el citado límite en la legislación básica estatal. Seguidamente y a mayor abundamiento, se examinará el tratamiento normativo que recibe ese mismo límite en la normativa de desarrollo catalana, que es la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (publicada en el BOE, n.º 18, de 21 de enero del 2015 y en el DOGC, n.º 6780, de 31 de diciembre del 2014); para ello, se realizará un análisis comparativo del tratamiento que recibe dicho límite en cada una de dichas normativas.

Posteriormente, se enumerarán cuáles son, bajo criterio personal, los principales intereses jurídicos protegidos por el artículo 14.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

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A continuación, se profundizará sobre la praxis para la aplicación del citado precepto, analizando, para ello, los criterios que viene siguiendo la Administración pública, a la hora de aplicar dicho límite. A su vez, también se valorarán aquellas resoluciones emitidas por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (órgano de garantía estatal), que afecten al mencionado límite.

En último lugar y tras una valoración global de los ítems previamente reseñados, se extraerán una serie de conclusiones acerca del límite del derecho de acceso a la información pública, que es objeto del presente estudio.

2. Tratamiento normativo

Una vez expuesta la estructura del presente capítulo, se iniciará el estudio del tratamiento normativo que recibe el límite previsto en el artículo 14.1.e) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que dice así: «El derecho de acceso podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios».

Como puede observarse, el citado precepto, en realidad, no regula un único límite al derecho de acceso a la información pública, como puede parecer prima facie, sino que, en realidad, abarca hasta un total de nueve límites, al reconocer, expresamente, que tal derecho podrá ser limitado cuando su acceso suponga un perjuicio para:

1) La prevención de ilícitos penales.

2) La investigación de ilícitos penales.

3) La sanción de ilícitos penales.

4) La prevención de ilícitos administrativos.

5) La investigación de ilícitos administrativos.

6) La sanción de ilícitos administrativos.

7) La prevención de ilícitos disciplinarios.

8) La investigación de ilícitos disciplinarios.

9) La sanción de ilícitos disciplinarios.

Así pues, no cabe duda de que se trata de un límite extenso dirigido a múltiples órganos de la Administración pública, con distintas competencias, al englobar tanto la fase de prevención como la de investigación y sanción de ilícitos penales, administrativos y disciplinarios. Una vez hecho este breve apunte

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acerca de la legislación básica estatal, se procederá, a continuación, a analizar cuál es la regulación del citado límite en la normativa de desarrollo catalana. Para ello, hemos de acudir a la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y, más concretamente, a su artículo 21.1.b), que dice así: «El derecho de acceso a la información pública puede ser denegado o restringido si el conocimiento o divulgación de la información conlleva un perjuicio para: la investigación o la sanción de las infracciones penales, administrativas o disciplinarias».

Como puede advertirse tras una primera lectura del citado precepto, la normativa catalana difiere, considerablemente, de la legislación básica estatal en cuanto respecta a la regulación del límite al derecho de acceso a la información pública que es objeto del presente estudio.

Comparando la letra de ambos artículos, la principal diferencia, entre ambos, estriba en que la legislación catalana no prevé que el derecho de acceso a la información pública pueda ser denegado o restringido cuando el conocimiento o la divulgación de la información conlleve un perjuicio para la prevención de infracciones penales, administrativas o disciplinarias; supuesto que sí consta regulado, de forma expresa, en la legislación básica estatal.

Llegados a este punto, cabe preguntarse: ¿qué consecuencias conlleva el hecho que la normativa catalana de desarrollo no prevea una causa de limitación del derecho de acceso a la información pública, sí prevista expresamente por la legislación básica estatal? Para responder a dicha cuestión, resulta de interés partir de la definición de «legislación básica». Según el autor Miguel Sánchez Morón1:

“La legislación básica del Estado, prevista para muchas y transcendentes materias, se define por la jurisprudencia constitucional (numerosísima sobre esta cuestión) en virtud de un doble criterio, material y formal.

A) Materialmente, las normas básicas son las que, para una determinada materia, establecen un común denominador normativo, a partir del cual cada comunidad autónoma puede adoptar su legislación peculiar, desarrollando o complementando lo dispuesto en aquellas. Por eso, las bases no pueden agotar la regulación de la materia, cercenando las competencias autonómicas, esto es, no pueden contener una regulación tan concreta, completa y minuciosa que imponga en realidad la uniformidad total o casi total del régimen jurídico de dicha mate-ria en todo el territorio del Estado. Por el contrario, la legislación básica debe respetar un espacio suficiente para que las comunidades autónomas con competencias de desarrollo legislativo puedan llevar a cabo, mediante sus propias normas y en el marco de aquella, una política propia, ya sea detallando aspectos de la propia legislación básica, ya sea regulando con libertad otros aspectos de la materia que no hayan sido objeto de la misma […].

B) Desde un punto de vista formal, las normas básicas deben reunir ciertos requisitos para clarificar el sistema de distribución de competencias y evitar la ambigüedad permanente del mismo, es decir, en observancia de las garantías de certidumbre jurídica que sean

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necesarias para asegurar que las comunidades autónomas tengan posibilidad normal de conocer cuál es el marco básico al que deben someter sus competencias […]

.

De modo similar consta definido en la Sentencia del Tribunal Constitucional (Pleno) número 172/1996, de 31 de octubre, que dice así: “«En este método que se propugna sea nuestra primera tarea traer aquí, una vez más, el concepto de lo básico, extraído de nuestra doctrina, que por una parte y desde una perspectiva constitucional, “consiste en el común denominador normativo para todos en un sector determinado, pero sin olvidar, en su dimensión intelectual, el carácter nuclear, inherente al concepto”. Incorpora, pues, la acepción de fundamento o apoyo principal de algo, con vocación por la esencia, no de lo fenoménico o circunstancial (STC 102/1995 [RTC 1995/102]) cuya finalidad no es otra sino asegurar, en aras de intereses generales superiores a los de las comunidades autónomas un común denominador normativo (STC 48/1988 [RTC 1988/48])».

Así las cosas, puede afirmarse que la legislación básica estatal constituye una regulación normativa uniforme y de vigencia en todo el Estado, que tiene como finalidad asegurar un común denominador normativo a partir del cual cada comunidad autónoma, en defensa del propio interés general, pueda establecer las peculiaridades que le convengan dentro del marco de competencias que la Constitución y su Estatuto le hayan atribuido sobre aquella materia.

Por tanto, constituyendo la legislación básica estatal un mínimo común denominador normativo, el hecho de que la normativa de desarrollo catalana no prevea, de forma expresa, que el derecho de acceso a la información pública pueda ser limitado cuando el conocimiento o divulgación de la información conlleve un perjuicio para la prevención de infracciones penales, administrativas o disciplinarias (supuesto sí previsto en la legislación de bases estatal) no debe suponer la inaplicación, por parte de la Administración pública catalana, de ese límite, sino todo lo contrario. En otras palabras, la Administración pública catalana podrá limitar el derecho de acceso a la información pública cuando tal acceso suponga un perjuicio para la prevención de ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, pese a que su normativa de desarrollo no lo prevea expresamente, en tanto en cuanto tal límite sí consta recogido en la legislación básica estatal, que constituye la regulación principal uniforme que debe existir y aplicarse con carácter general en todo el territorio...

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