Presupuestos subjetivos
| Autor | Antonio Javier Ferreira Fernández |
| Páginas | 143-157 |
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La provisión incluye un conjunto de procedimientos que son aplicables únicamente a los funcionarios y no al resto de trabajadores de la Administración pública. Así lo establece explícitamente la propia LMRFP en su artículo 20, al limitar la aplicación de sus previsiones a "los puestos de trabajo adscritos a funcionarios". De igual modo, el vigente RGIPP limita en su artículo 1 su ámbito de aplicación "a la provisión de puestos de trabajo, la promoción interna y la carrera profesional de los funcionarios de la Administración General del Estado y sus Organismos autónomos incluidos en el ámbito de aplicación de la LMRFP" 246.
En cuanto al personal laboral, a él le serán de aplicación las normas específicas de su régimen jurídico247, normas que, en muchas ocasiones, no son más que una mera reproducción o copia de las normas funcionariales sobre provisión. Consecuencia de ello es que, al margen de la imposibilidad de poder adscribir indistintamente en las RPT los puestos de trabajo a personal laboral o funcionario248, los
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Tribunales han reconocido, de forma contundente, la imposibilidad de que el personal laboral participe en los concursos para puestos reservados para el personal funcionario, como medio de proceder a su funcionarización. Valga de ejemplo la STSJ de La Rioja de 3 de mayo de 1996, en la que se afirma lo siguiente:
"a la vista de las anteriores Bases se comprueba cómo el concurso permite la participación de funcionarios de carrera y de personal laboral. Partiendo de que, como la propia Administración reconoce en su escrito de contestación de demanda, los puestos convocados en el concurso se encuentran asignados a funcionarios de carrera, es, conforme a la normativa legal vigente, de todo punto incorrecto que se permita acceder mediante el expresado concurso al personal laboral a dichos puestos de trabajo, por cuanto la naturaleza del vínculo que le une con la Administración es de carácter laboral y por ello completamente distinto a la naturaleza funcionarial por la que los funcionarios se encuentran vinculados con aquélla, lo que hace que las normas que regulan su prestación de servicios sean también diferentes. Ni el Acuerdo entre la Administración Publica en la Comunidad Autónoma de La RiojaSindicatos para modernizar la Administración y mejorar las condiciones de trabajo, ni el artículo 15.3 del Convenio Colectivo de Trabajo para el personal laboral al servicio de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja, normas en las que la resolución recurrida trata de sustentar la legalidad del concurso, pueden servir para justificar la participación de personal laboral en un concurso de traslado para cubrir puestos asignados a funcionarios de carrera por la correspondiente relación de puestos de trabajo... Como consecuencia de lo hasta aquí expuesto, la única posibilidad del acceso de personal laboral a puestos adscritos a funcionarios es a través del correspondiente proceso de funcionarización de aquéllos, pero al no ser éste el supuesto enjuiciado, debe rechazarse el sistema atípico de integración del personal laboral en puestos asignados a funcionarios que se realizan por medio del concurso impugnado".
En cuanto a la posibilidad de que los funcionarios interinos puedan participar o verse implicados en los distintos sistemas de provisión, la cuestión no se presenta tan clara. Los interinos son funcionarios que por razones de urgencia y de necesi-
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dad, derivadas de la imposibilidad de cubrir con funcionarios de carrera las correspondientes plazas, ocupan éstas de manera excepcional y transitoria. De este modo, su posición jurídica va a venir determinada por la ocupación de una plaza concreta e individualizada en las RPT que, por razones de urgencia y de necesidad, no puede ser cubierta por un funcionario de carrera. Se trata, en esa medida, de funcionarios que "sustituyen", de facto y de iure, a los funcionarios de carrera en sus plazas, en tanto que, por la propia dinámica interna de los empleos públicos, éstos no sean ocupados definitivamente por aquéllos249.
Esta peculiar situación de provisionalidad va a condicionar notablemente su relación con la Administración pública, Al funcionario interino sólo le será aplicable por analogía, y en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera. El funcionario interino no tiene un efectivo derecho al cargo, ni una carrera profesional, derechos íntimamente ligados al concepto de inamovilidad y estabilidad en el empleo. Del mismo modo, tampoco resulta coherente que el funcionario interino pueda participar en las convocatorias para cubrir vacantes, ni ser objeto de comisiones de servicios, procesos de reasignación o cualquier otro proceso de provisión250. Y ello, no sólo porque todos estos conceptos formen parte de los derechos a la carrera profesional y al cargo, sino fundamentalmente porque, como se acaba de decir, su relación con la Administración viene determinada por el desempeño temporal o provisional de un puesto concreto de trabajo que se halla vacante y no por el desempeño de cualquier vacante en la Administración pública.
Así lo han entendido correctamente los Tribunales de Justicia. Para el TSJ de Galicia "se ha de señalar la importante diferencia legal entre la situación del personal funcionario y la del personal interino, tanto en cuanto a su modo de acceso a la función, como en los derechos típicos de la carrera otorgados al primero y no al segundo, cuanto en las posibilidades de ocupación de puestos o plazas, al resultar adscrito el interino a una concreta, sin posibilidades en principio de cambiar a otra y en espera de abandonarla en cuanto se cubra por funcionario de carrera..." 251.
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Con carácter general todos los funcionarios que reúnan las condiciones y requisitos exigidos para el desempeño de un puesto de trabajo podrán participar en las convocatorias de concursos o de libre designación para su cobertura dentro de la Administración de pertenencia, sin que se puedan establecer más restricciones a la libre participación que las derivadas del cumplimiento de los requisitos necesarios para el desempeño del puesto. Si así se hiciese se estarían limitando las posibilidades de promoción y movilidad de los funcionarios públicos. Además, la movilidad de los funcionarios públicos dentro de cada una de sus Administraciones se va a ver favorecida por la regla de la adscripción indistinta de los diversos puestos de trabajo consagrada por el artículo 15.2 LMRFP. Esta regla ha sido considerada como el ataque más directo a la regulación tradicional de los Cuerpos252. Con ella los Cuerpos van a perder cualquier conexión con lo que había constituido su función esencial de determinar la provisión y cobertura de los puestos de trabajo vacantes.
Sin embargo, la aplicación de la regla de la adscripción indistinta tiene, como ya se ha dicho, importantes excepciones. A través de las RPT, y de acuerdo con los criterios a que me he referido en otro apartado, se puede limitar la movilidad del funcionario adscribiendo ciertos puestos de trabajo a Cuerpos concretos. Esta posibilidad atempera la posición principal de los puestos de trabajo respecto de los Cuerpos. Supone, en definitiva, una limitación al reconocimiento del sistema de empleo en nuestro ordenamiento jurídico. La medida implica una restricción al amplio margen de discrecionalidad que otorga a la Administración el principio de adscripción indistinta. Sin embargo, trasladar a la propia Administración la deter-minación de los límites del principio de adscripción indistinta sin más criterio que "la naturaleza y función a desempeñar" no parece que vaya a limitar mucho esta discrecionalidad, sino más bien lo contrario. Como ha destacado ESCUIN PALOP, la excepción del artículo 15.2 es tan importante que podría dejar sin sentido la regla inicial del artículo 15.1, de adscripción indistinta, "transformándola en otra según la cual no deben efectuarse adscripciones carentes de fundamento.. Es destacable -dice este autor- la inexistencia de criterios en el precepto que permitan detectar cuándo existe o no justificación para la adscripción, con lo que la discrecionalidad del Gobierno es total" 253.
No obstante, la libertad de la Administración para condicionar la adscripción de los puestos de trabajo a Cuerpos de funcionarios no puede ser concebida en términos absolutos. La creación de un Cerpo o escala es materia reservada a la ley
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(art. 24.2 LFCE). La creación por ley de un Cuerpo sólo esta justificada por razón de la especificidad de las funciones que a priori van a desempeñar los funcionarios adscritos al mismo, especificidad que, en todo caso, ha de quedar reflejada en su ley de creación. Pues bien, aun cuando esta ley no sea el instrumento determinante de la adscripción de puestos de trabajo a un Cuerpo, lo cual queda reservado a las RPT, no cabe la menor duda de que, ni la racionalidad administrativa, ni la eficacia, ni el sentido común son compatibles con la posibilidad de que por ley se cree un Cuerpo especial con la finalidad de ejercer unas funciones específicas y singularizadas y que por la vía reglamentaria se pueda hacer caso omiso a dicha previsión adscribiendo indistintamente aquellos puestos que "por su naturaleza o contenido" debieran estar reservados a un determinado Cuerpo. Por esta vía, creo que se podría limitar, en alguna medida, el excesivo margen de discrecionalidad otorgado a la Administración en esta materia.
Ésta era toda la regulación existente sobre movilidad...
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