Los presupuestos económicos y productivos de las modernas políticas de fomento del emprendimiento
| Autor | Prudencio José Riquelme Perea |
| Páginas | 79-107 |
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La relación entre actividad emprendedora y el desarrollo socioeconómico ha sido puesta de manifiesto por la literatura académica desde los inicios de la economía como ciencia y, especialmente, desde mediados del siglo pasado. La constatación de numerosos ejemplos en la realidad económica en los que se generan procesos de crecimiento y desarrollo a través de la puesta en marcha de actividades innovadoras ha ayudado a generar una opinión favorable sobre los resultados del emprendimiento.
Por ello, desde los gobiernos y los principales organismos internacionales se insiste en la necesidad de que surjan nuevas iniciativas y en el diseño de políticas que acompañen esos procesos. Es la buena nueva que se repite insistentemente y es objeto de análisis y atención en casi todos los foros económicos de relevancia y ahora, con más presencia si cabe, en los dedicados a tratar la situación del mercado de trabajo. Porque la fructífera relación entre el emprendimiento y el desarrollo económico, intuitivamente clara aunque no del todo explicada por los modelos teóricos, se ha trasladado a la relación entre emprendimiento y creación de empleo.
Así, tanto la OCDE, como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Inter-nacional y las principales entidades involucradas en el desarrollo económico han elaborado, sobre todo a partir de los años ochenta, numerosos programas para comprender, caracterizar, fomentar y explicar el
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papel que tiene el fomento de la actividad empresarial en el crecimiento económico y la distribución de la riqueza. La imparable tendencia hacia la globalización de los mercados y la nueva revolución tecnológica que marca la economía de la información y del conocimiento han hecho perder efectividad a las políticas económicas tradicionales y estas ‘nuevas’, o más bien recuperadas políticas, permiten plantear iniciativas en el campo de la promoción económica y la creación de empleo.
De esta forma, a lo largo de las dos últimas décadas han aparecido numerosos programas de apoyo a la creación de nuevas empresas, tendencia que se ha reforzado a lo largo de los últimos años como respuesta ante la crisis económica y su impacto sobre los sectores productivos. Esto ha tenido dos grandes implicaciones que se abordarán a lo largo de este capítulo: por un lado, la proliferación de planes y programas de promoción económica y medidas de apoyo a la creación de empresas caracterizada por la ausencia de una verdadera política de promoción económica para España y Europa; y, por otro lado, la evolución del concepto de emprendimiento que se ha ido separando de la concepción tradicional de innovación y creación de nuevas oportunidades de negocio para ir identificándose, de forma gradual, a una concepción de emprendimiento como vía para la generación de empleo.
A lo largo del capítulo se analizará la vinculación de emprendimiento y desarrollo económico, repasando los cambios que ha sufrido el concepto de emprendimiento a lo largo del tiempo y la tipología de medidas de apoyo al emprendimiento que existen en la actualidad. De igual forma, se recorrerá el marco normativo a nivel europeo que tiene como piedra angular el Libro Verde sobre Emprendimiento, que introduce la dimensión del empleo como uno de los motores para el desarrollo económico en los países miembros y que, sin duda, ha contribuido a ese giro conceptual. A partir de ese punto, se profundizará en las políticas de empleo y promoción económica que han existido en España a lo largo de las dos últimas décadas, de forma que se pueda apreciar la evolución que lleva a la actual consideración del emprendimiento como una política activa de empleo ligada al establecimiento de trabajadores autónomos y la aparición de nuevas fórmulas para las relaciones laborales.
El emprendimiento como factor productivo ha tenido un difícil acomodo en la teoría económica imperante por su dificultad para incluir-
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lo en las ecuaciones que conforman la modelización matemática del equilibrio general. Por ello, las variables a las que más atención se les ha prestado han sido a las de carácter cuantitativo, las que se podía medir que era lo relevante, dejando aparte las variables cuantitativas o de difícil medición179.
En la actualidad se ha avanzado bastante en establecer la relación entre emprendimiento y crecimiento económico pero, como señala Minniti180, quedan todavía bastantes vías de investigación abiertas para conocer las relaciones de interdependencia entre ambos fenómenos y poder trasladarlas al diseño de las políticas para poder reproducir las experiencias más exitosas.
Quizá fue Schumpeter181, a principios del siglo XX, el que puso de manifiesto de manera más clara la relación entre la actividad emprendedora y el crecimiento económico. Partía de considerar el emprendimiento como una acción de destrucción creativa, ya que es a través de la innovación como los empresarios rompen el equilibrio del mercado y obtienen una ventaja competitiva que contribuye al avance económico, social y tecnológico de un determinado espacio productivo. El progreso de la economía se debía, por tanto, a una sucesión de estos procesos y eran los emprendedores los llamados a llevar a cabo ese ejercicio de destrucción creativa.
Determinado el papel de los emprendedores cabe considerar quién es el agente encargado de llevar a cabo esa innovación y quién la puede realizar de modo más efectivo. Galbraith182estableció que las empresas que tienen una mayor disponibilidad de recursos son las que poseen una mayor capacidad innovadora. Por tanto, las grandes empresas deberían convertirse en el centro de atención de la acción pública, y su captación es el objeto último de las políticas de promoción económica y activación empresarial.
Por ello, tradicionalmente los programas de apoyo a la innovación se focalizaban en modelos apoyados en el polo de desarrollo o en fuertes
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inversiones protagonizadas por grandes empresas dejando, en un segundo plano, la puesta en valor de los recursos existentes en el territorio y la capacidad de las economías de iniciar procesos de desarrollos al margen de la intervención de capital y recursos externos. De esta manera, no se consideraba el papel del las PYMES y de las nuevas iniciativas empresariales como dinamizadores de la innovación, entidades que potencian la competencia y contribuyen a la eficiencia económica y a rellenar nichos de mercado183.
En las últimas décadas, y debido fundamentalmente a la teoría del desarrollo endógeno de Romer184y Lucas185, han aparecido otros autores que están modulando el discurso de forma que, sin perder de vista que el emprendimiento puede ser el motor de innovación y dinamización socioeconómica de un territorio, aportan matices sobre la importancia que tienen las PYMES en este proceso de desarrollo económico.
Así, Audretsch y Keilbach186señalan que las PYMES, al servir de vehículo para la difusión de conocimientos, se convierten en el eslabón perdido entre la inversión en I+D+i y el crecimiento económico; mien-tras que Gilbert, Audretsch, y Mcdougall identifican las políticas de fomento de emprendimiento como la pieza clave para una economía como la actual en la que los mercados son globales y que el principal factor productivo es el conocimiento187.
A partir de la aceptación de esa relación entre emprendimiento y crecimiento económico se hace necesario para las administraciones públicas, especialmente las más cercanas a los ciudadanos, el diseño y puesta en marcha de políticas que induzcan ese círculo virtuoso. Al fin de cuentas, se trataría de crear las condiciones y un ecosistema propicio para que surjan esos actores que protagonicen la innovación y el cambio productivo.
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A raíz de la crisis económica internacional, surgida tras el colapso financiero de 2008, las políticas de fomento del emprendimiento, especialmente las de oferta dirigidas a PYMES, son cada vez más frecuentes y, dentro de estas, a su vez, las de carácter estructural. Este tipo de política pública ya comenzó a realizarse en la crisis económica de los años setenta pero, como señalan Balaton y Smallbone188, es en tiempo de crisis cuando vuelve a ser una política fundamental en el desarrollo económico de los territorios.
Bajo este prisma, la creación de nuevas empresas se perfila como un elemento central ya que si no se crean empresas, no se promueve la innovación en la economía y, por tanto, el principal objetivo que persigue la política de fomento del emprendimiento será la de conseguir un mayor número de empresas con las que lograr una mayor innovación189.
Aparecen, sin embargo, objetivos de segundo orden, como puede ser, entre otros, impulsar el crecimiento de las pequeñas empresas, transformar el tejido productivo, eliminar las barreras para la creación de nuevas empresas o aumentar el interés de los empresarios hacia la innovación, entre otros. Estos objetivos de segundo nivel requerirán actuaciones sobre emprendedores potenciales, como pueden ser los desempleados, las mujeres, los jóvenes, los empleados que deseen cambiar de trabajo y, por supuesto, sobre los empresarios que ya están establecidos190.
Argumentos como los enumerados en párrafos anteriores son los que han empujado a organismos como la OCDE o la Comisión Europea a proyectar la necesidad de intervenir públicamente en el ámbito empresarial, ya que ayuda al mejor funcionamiento social y promueve la actividad económica orientada hacia las nuevas...
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