Análisis de la disciplina presupuestaria en la administración local. Especial referencia al análisis en los supuestos de gestión descentralizada de servicios
| Autor | Leonor Mora Agudo |
| Páginas | 103-146 |
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El análisis de la disciplina presupuestaria constituye una modalidad dentro de lo que podemos denominar evaluación de políticas públicas, si bien, el término "disciplina presupuestaria" conlleva que el análisis se orientará a la valoración de aspectos estrictamente económicos de la actividad, frente a otras cuestiones tales como la valoración de la eficiencia o de la satisfacción de los usuarios. Por su parte, estas últimas cuestiones constituyen la orientación preferente de la evaluación de la actividad del sector público desarrollada en el ámbito anglosajón.
a) La evaluación de políticas públicas
La evaluación política global forma parte del análisis de políticas y constituye un instrumento necesario para la toma de decisiones y la asignación de recursos (JENKINS, 1993).
Durante los años sesenta y setenta la evaluación de políticas públicas se extendió en Estados Unidos de forma muy relevante dando lugar al establecimiento de una comunidad científica dedicada a tal fin (RIST, 1990). No obstante, se trató de una actividad no exenta de controversia tanto en lo referente al método de evaluación empleado como a la forma en qué sus resultados fueron empleados, lo que en opinión de algunos especialistas (JENKINS y GRAY, 1994), no resta importancia tanto a la estructura como el proceso de las actividades evaluadoras que pasaron a atraer la atención científica de muchos.
Los países de la OCDE han prestado un especial interés a la evaluación de las políticas públicas, existiendo un grupo de trabajo en el entorno PUMA en el cual se ha tratado ampliamente esta cuestión. Desde este foro, la evaluación de políticas públicas se define como "valoraciones analíticas dirigidas a los resultados de las políticas públicas, organizaciones o programas, que enfatizan la fiabilidad y utilidad de las recomendaciones. Su papel es mejorar la información y reducir la incertidumbre, sin embargo, incluso las evaluaciones basadas en métodos rigurosos se apoyan significativamente en juicios. Se pueden distinguir entre las evaluaciones ex -ante (análisis de la política) y las evaluaciones ex -post. ....." (1999, p.6).
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Los principales objetivos de las evaluaciones son mejorar la toma de decisiones, la utilización de recursos y la responsabilidad contable, lo que puede conseguirse informado al público, a los agentes implicados en el proceso de toma de decisiones e impulsando el aprendizaje organizacional continuado.
La evaluación cobra una especial importancia en entornos caracterizados por una orientación al resultado, al tiempo que aumenta la responsabilidad contable de los gobiernos.
Respecto a los objetivos de la evaluación HATRY (1980) es de la opinión de que los puntos claves en la evaluación de un programa son, por un lado, intentar determinar cuáles han sido los efectos del programa en un período de tiempo específico y, por otro lado, determinar hasta donde ha podido llegar el programa evaluado que ha causado los efectos estudiados.
En última instancia, la evaluación no es más que una actividad encargada a una organización -pública o privada--, con el objetivo de determinar cómo está funcionando el programa y si es necesario mejorarlo o abandonarlo (MAYNE, 1994).
Otras definiciones que abundan en la metodología de la evaluación son la de CHELIMSKY (1985) que define la evaluación de programas en el ámbito público como la aplicación de un método sistemático de investigación para valorar el diseño, la implementación y la eficiencia del programa. O bien, y en palabras de la COMISIÓN EUROPEA (1997), las evaluaciones deberían, normalmente, tener elementos para que sean analíticas, sistemáticas, fiables, y orientadas a los objetivos y a los usuarios.
No obstante, es en el ámbito anglosajón donde sin duda más se ha desarrollado la teoría de la evaluación. En el Reino Unido la evaluación evolucionó a escala menor y de forma ad hoc, derivando en un sistema que, tanto en términos estructurales como de procedimiento, resultaron muy diferentes a los modelos americanos (JENKINS y GRAY, 1994).
La evaluación de las políticas públicas locales en el Reino Unido, con independencia de los aspectos teóricos ampliamente desarrollados en la literatura existente al respecto, debe entenderse bajo los pronunciamientos de los organismos estatales encargados de su realización práctica, y en concreto de la "Audit. Commission", organismo que ha condicionado la técnica evaluadora británica y que ha sido calificado como "el consejero científico del gobierno central, el regulador de la reforma de los gobiernos locales y el defensor imparcial de los ciudadanos" (HUMPHREY 2002 p.39).
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b) El análisis de la disciplina presupuestaria en la administración local española
El análisis de la disciplina presupuestaria en la administración local tiene por finalidad la formación de una opinión sobre la evolución financiera de la entidad y el diagnóstico sobre la situación actual. Si bien, la introducción del concepto "disciplina presupuestaria" supone que el análisis a realizar no se limitará a opinar sobre la situación económico-financiera en sí misma, sino que dicha opinión se emitirá tomando como referencia parámetros de disciplina presupuestaria, esto es, buscará determinar en qué medida la situación económico-financiera de la administración analizada se ajusta a determinados parámetros de sostenibilidad presupuestariafinanciera.
En el actual contexto caracterizado por la orientación de la política macroeconómica a la convergencia y al cumplimiento de nuestros compromisos europeos, la definición de los parámetros de sostenibilidad financiera no puede obviar los objetivos de dicho programa de convergencia:
- Déficit cero (artículos 3.1., 19 y 20 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria) y,
- Mantenimiento de la deuda financiera en los niveles establecidos por el texto refundido de la LRHL: 110% de los ingresos corrientes por derechos liquidados (artículo 52.2) y ahorro neto no negativo (artículo 53).
No obstante, nuestra investigación, más allá de los indicadores de "disciplina presupuestaria" impuestos por la coyuntura económica (Plan de Convergencia), pretende definir la disciplina presupuestaria en términos conceptuales a partir de indicadores propios cuya evaluación nos permita obtener una opinión sobre el grado de estabilidad presupuestaria alcanzado por la administración local analizada.
Así pues, consideramos la disciplina presupuestaria como aquella situación económico-presupuestaria de una administración pública caracterizada por la estabilidad y el equilibrio en sus cuentas públicas.
La medición del grado en que una administración alcanza dicha situación constituye una de las cuestiones objeto de nuestro estudio, la cual hemos resuelto mediante la elección, definición y valoración de un conjunto de variables de naturaleza presupuestaria y financiera.
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Las variables presupuestarias elegidas son: Déficit/ superávit por operaciones no financieras, Ahorro Bruto y Ahorro Neto. Por su parte las financieras son: carga financiera, variación neta de pasivos financieros y saldo de deuda viva acumulado.
El capítulo III del presente trabajo recoge la definición, cuantificación y valoración de las variables anteriores conforme a nuestros propios criterios. No obstante, procederemos a anticipar someramente las principales características de las mismas mediante la siguiente tabla la cual expone, para cada una de las variables definidas:
- Su contenido conceptual
- La forma de cálculo
- Los valores que, en nuestra opinión, debería tomar para considerar que existe estabilidad presupuestaria y,
- Finalmente unas reflexiones sobre la utilidad de cada variable en el análisis de la disciplina presupuestaria.
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Tabla nº 1.2. Las variables para medir la disciplina presupuestaria: formulación, valoración y utilidad.
| Variable | Concepto | Formulación | Valor objetivo | Utilidad para la medición de la disciplina presupuestaria |
| Déficit/Superávit no financiero | Capacidad o necesidad de financiación de un ente público derivada de sus operaciones no financieras. | Capítulos de ingresos no financieros (I a VII) menos capítulos de gastos no financieros (I a VII). | Se considera que hay estabilidad presupuestaria si es positivo (superávit) o igual a cero. | Determina las necesidades de endeudamiento, así como las posibilidades de aumentar o disminuir el nivel de servicios públicos prestados. |
| Ahorro Bruto | Posición de equilibrio o desequilibrio derivada de las operaciones corrientes presupuestarias. | Capítulos de ingresos por operaciones corrientes (I a V) menos capítulos de gastos corrientes (I a IV) | Se considera que hay estabilidad presupuestaria si es positivo. | Determina la suficiencia o insuficiencia de los ingresos corrientes para hacer frente a los gastos corrientes, y con ello la posibilidad de generar un excedente propio de recursos para fines distintos a la cobertura de operaciones ordinarias. |
| Ahorro Neto | Posición de equilibrio o desequilibrio derivada de las operaciones corrientes presupuestarias, así como de las obligaciones por amortizaciones financieras. | Ahorro Bruto menos gasto anual por amortizaciones financieras (capítulo IX de gastos) | Se considera que hay estabilidad presupuestaria si es positivo o igual a cero. | Determina la |
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