Prestación personal y de transporte
| Autor | Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso-administrativo) y Javier Fuertes (Magistrado) |
La llamada prestación personal y de transporte es la facultad de los Ayuntamientos (con población de derecho no superior a 5.000 habitantes) de imponer prestaciones de hacer o de transportar para la realización de obras de la competencia municipal o que hayan sido cedidas o transferidas por otras entidades públicas.
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Contenido
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La prestación personal y de transporte se configuran como obligaciones de carácter positivo que pueden ser impuestas y exigidas por los Municipios que tengan una población inferior a los 5.000 habitantes.
La resolución de la presente cuestión precisa, antes que nada, aclarar que los arts. 118 a 120 LHL regulan dos tipos de prestaciones -ambas obligaciones de carácter positivo- que podrán exigir a sus vecinos los Municipios de menos de 5.000 habitantes. Dispone, al efecto, el art. 118.1 que «los Ayuntamientos con población de derecho no superior a cinco mil habitantes podrán imponer la prestación personal y de transporte para la realización de obras de la competencia municipal o que hayan sido cedidas o transferidas por otras Entidades públicas». Así pues, son tales prestaciones la personal (a la que están obligados los residentes del Municipio no excluidos por el art. 119.1 LHL ) y la de transporte (que, de acuerdo con el art. 120.1 LHL , deben satisfacer, en principio, «todas las personas físicas o jurídicas, residentes o no en el Municipio, que tengan elementos de transporte en el término municipal afectos a explotaciones empresariales radicadas en el mismo»), ambas con el límite temporal que prevén los arts. 119.3 y 120.2 LHL , y con la posibilidad de efectuar en concepto de redención a metálico, también según los preceptos que acaban de citarse, una prestación pecuniaria sustitutiva cuyo importe coincide con el doble o el triple del salario mínimo interprofesional, según se trate, respectivamente, de la prestación personal o la de transporte (Sentencia del Tribunal Constitucional 233/1999, de 16 de diciembre, F.32 [j 1]).
Se trata de obligaciones positivas, de carácter cívico, de hacer (prestación personal) o de dar (prestación de transporte) que inciden sensiblemente en la libertad de los individuos, sin que su carácter preceptivo se constituya en una trabajo forzado u obligatorio.
Ambas prestaciones inciden sensiblemente en el principio general de libertad de los individuos que, conforme al art. 1.1 CE , constituye un valor superior en nuestro ordenamiento jurídico, así como en el libre desarrollo de la personalidad, fundamento del orden político y de la paz social ( art. 10.1 CE ). Conviene asimismo precisar que no estamos ante la prohibición de realizar las actividades o establecer las relaciones que la libertad hace posible (obligaciones negativas), sino ante obligaciones positivas que consisten en un «dare» (la prestación de transporte) o en un «facere» (la prestación personal), en las que, seguramente, al menos por lo que a esta última se refiere, la afectación de la libertad es más acusada. No obstante su carácter preceptivo, se trata, indudablemente, de servicios que no pueden considerarse como «trabajo forzado u obligatorio» en el sentido del art. 4.2 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales , en tanto que forman parte de «las obligaciones cívicas normales» [ art. 4.3 d) del citado Convenio ] (Sentencia del Tribunal Constitucional 233/1999, de 13 de diciembre, F.32 [j 2]).
La naturaleza de estas obligaciones es (como su propia denominación pone de manifiesto) la de prestaciones personales y patrimoniales de carácter público de las previstas en el artículo 31.3 CE , precepto en el que se establece que:
«Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley» .
Y que el Tribunal Constitucional identifica con aquellas que se imponen coactivamente, esto es, las derivadas de una obligación establecida unilateralmente por el poder público «sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla» (Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, F. 3 [j 3]), siempre que tengan una «inequívoca finalidad de interés público» (Sentencia del Tribunal Constitucional 182/1997, de 28 de octubre, F. 15 [j 4]), con anclaje constitucional en el artículo 31 CE .
Lo que ha llevado a declarar la constitucionalidad de las previsiones efectuadas en los artículos 128 a 130 TRLHL sobre este tipo de prestaciones tanto por razones de tipo económico como de carácter sociológico.
Requisitos y límites de la prestación personal y de transporteEn primer lugar, deben tenerse en cuenta razones de tipo económico y atinentes a la suficiencia financiera de tales Municipios. Es oportuno indicar, a estos efectos, como señala el Abogado del Estado, que los Ayuntamientos de referencia son los que tienen los servicios mínimos obligatorios ( art. 26.1 LBRL ), son aquellos en los que es menor el incremento del tipo de gravamen o de las cuotas de los impuestos municipales por constituir el primer tramo de población, a dichos efectos, según los preceptos correspondientes (arts. 73.3, 88, 96.4, 103.3 y 109.2), y son aquellos en los que es el mínimo el coeficiente multiplicador a los fines de participación en los tributos del Estado [art. 115 C.a).En segundo lugar, han de considerarse razones de carácter sociológico. Se trata de prestaciones -las que se cuestionan- que se llevan a cabo en forma de cooperación vecinal, respondiendo a criterios de solidaridad, aún vigentes en municipios pequeños, y expresando asimismo un modo de participación de cada vecino en el levantamiento, en beneficio de toda la comunidad, de las cargas municipales.
Las razones expuestas, teniendo en cuenta además la naturaleza de estas prestaciones, ya explicada, y su finalidad -«la realización de obras de la competencia municipal o que hayan sido cedidas o transferidas por otras Entidades públicas»- ponen de manifiesto que no existe dato alguno expresivo de que el establecimiento de este tipo de prestaciones en tales municipios sea irracional o arbitrario u obedezca a criterios de carácter discriminatorio. No es ocioso, por último, señalar que se trata de prestaciones con una cierta tradición, objeto de regulación en diversas y sucesivas disposiciones legales, bien que no siempre éstas hayan contraído dichas prestaciones a los Municipios pequeños. Cabe citar al efecto los Decretos de 10 de agosto de 1877 y 6 de julio de 1887, el Estatuto Municipal de 1924, la Ley de Régimen Local de 1950, así como el Texto Refundido de 1955, el Real Decreto 3250/1976 y el Real Decreto Legislativo 781/1986 (Sentencia del Tribunal Constitucional 233/1999, de 13 de diciembre, F.33 [j 5]).
Los poderes públicos no gozan de absoluta libertad en la creación y regulación de las prestaciones personales y patrimoniales (tributarias o no) de carácter público, sino que, por el contrario, en esta labor deben tener en cuenta un conjunto de principios y exigencias que la propia Constitución determina.
Así, el Tribunal Constitucional ha declarado que las prestaciones personales y patrimoniales han de respetar:
- Los límites formales y materiales establecidos para las prestaciones tributarias.
Sobre los límites materiales y formales que deben respetar las prestaciones tributarias ya nos hemos pronunciado en reiteradas ocasiones (SSTC 27/1981 [j 6], 110/1984 [j 7], 19/1987 [j 8], 37/1987 [j 9], 209/1988 [j 10], 45/1989 [j 11], 76/1990 [j 12], 150/1990 [j 13], 53/1993 [j 14], 54/1993 [j 15], 214/1994 [j 16], 134/1996 [j 17], 159/1997 [j 18], 182/1997 [j 19] y 14/1998 [j 20]) (Sentencia del Tribunal Constitucional 233/1999, de 13 de diciembre, F.34 [j 21]).
- La reserva de ley prevista en el artículo 31.2 CE .
También nos hemos pronunciado reiteradamente sobre los imperativos derivados de la reserva de ley que para las prestaciones patrimoniales de carácter público establece el art. 31.3 CE : dicha reserva, hemos recordado más atrás, aunque no es absoluta, reclama que al menos la creación «ex novo» de la prestación coactiva y la determinación de los elementos esenciales o configuradores de la misma se lleven a cabo mediante ley (por todas, STC 185/1995) [j 22]. Y hemos dicho asimismo que la reserva de ley se relativiza más cuando estamos ante figuras distintas a los impuestos (SSTC 37/1981 [j 23], 19/1987 [j 24] y 185/1995) [j 25], máxime -debemos añadir ahora- cuando aquéllas carecen de carácter tributario. Pues bien, basta la mera lectura de los arts. 118 y 120 LHL para constatar que la regulación de la prestación de transporte respeta las exigencias del art. 31.3 CE . En efecto, es una Ley -la LHL - la que crea la prestación y define sus elementos esenciales de manera tal que circunscribe adecuadamente la decisión de los Ayuntamientos que...
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