La Conferencia de Presidentes como instrumento de integración para el Estado Autonómico: problemas y perspectivas

AutorGregorio Cámara villar
Cargo del AutorCaatedrático Derecho Constitucional. Universidad de Granada
Páginas117-134

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I Valoración general del estado de la integración y la colaboración en el Estado Autonómico como punto de partida
I 1. Introducción

El «principio federalista» actuante en nuestros días, teniendo por centro el respeto de los elementos singulares y de los intereses propios presentes en el pluralismo territorial en el marco de la unidad del Estado, no se cohonesta sin embargo con la dualización y el afincamiento en las relaciones bilaterales entre los entes políticamente descentralizados y el nivel central de gobierno. Antes al contrario, favorece el tratamiento de la complejidad social y política resultante de ese pluralismo en un ámbito que es interdependiente recurriendo a las técnicas de la integración mediante la participación y una más intensa colaboración conforme con los objetivos de legitimar el sistema en su conjunto, procurar la satisfacción de las necesidades colectivas y optimizar la resolución de los problemas comunes.

Estos objetivos sólo pueden realizarse bajo la condición de que los elementos que se pongan en juego trabajen en pos de la búsqueda en cada momento de la síntesis dialéctica y compleja que sea posible entre los intereses generales y comunes y los también generales y, en cierto sentido, también comunes, aunque más específicos, de los diferentes ámbitos territoriales. La atención a la síntesis dialéctica y no al mero equilibrio entre los principios de unidad y autonomía es el cuaderno de bitácora susceptible de guiar razonablemente el funcionamiento y el desarrollo de cualquier Estado compuesto.

Siendo esto así, la «cultura» o, si se quiere, la «ideología federalista» (entendida esta expresión en sentido amplio) se da ya o debe darse por supuesta en los Estados que han decidido organizarse según una forma compuesta, pues viene siendo intelectualmente aquilatada y políticamente

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actuante desde antiguo, esto es, está asentada; la reivindicación de las singularidades y de la heterogeneidad resultante del pluralismo territorial queda plasmada en cada momento histórico de la vida de un país conforme a una singular evolución y según la fuerza que sean capaces de transmitir los agentes sociales, políticos e institucionales de los diferentes territorios. Sin embargo, la «técnica del federalismo» se idea y se planea, se construye y se decide y, en definitiva, se recrea, sin sometimiento a esquemas o a modelos previos, conforme a la experiencia histórica acumulada y a las necesidades que en cada etapa van surgiendo.

Justamente esta valorización de la técnica al servicio del pluralismo territorial y de la «cultura federal» en el marco del Estado social que caracteriza al llamado new federalism y que apela como elemento sustentador al principio de «lealtad federal», se abre paso en nuestro sistema autonómico, perteneciente hoy sin duda a la matriz y a la familia de los Estados federales, con tan notoria dificultad como exasperante lentitud.

I 2. Carencias e inconsistencias estructurales y funcionales del estado autonómico en relación con la integración, la colaboración y la cooperación

Así, poco nuevo hay ya que pueda ser dicho a estas alturas, tras largos años de desarrollo, análisis y reflexión, sobre las carencias e inconsistencias estructurales y funcionales de nuestro modelo de Estado, construido, pero no diseñado como tal desde la Constitución, pese a que un balance general sobre su desarrollo y funcionamiento no permitiría ni mucho menos una calificación negativa global.

No obstante, el diagnóstico es claro para la práctica totalidad de los analistas: el de la organización territorial del poder y su distribución es, sin ninguna duda, el más importante de los problemas constitucionales que viene arrastrando España, dado que todavía no se ha resuelto ni encauzado de una manera aceptable, si bien las Comunidades Autónomas han alcanzado un importante nivel de desarrollo y funcionan, en general, de una manera razonable desde la perspectiva institucional interna. Existen tensiones de extraordinaria intensidad entre el Estado y algunas Comunidades Autónomas y, en general, un elevado nivel de conflictividad, junto con un más que notable grado de debilidad en las relaciones de colaboración tanto verticales como horizontales, pese a que el «deber general de colaboración», que no es preciso justificar en preceptos concretos de la Constitución (como ha reiterado el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia), se incardina como elemento central en la esencia de nuestro modelo de organización territorial.

Tal situación es consecuencia, en buena parte, de la inexistencia de mecanismos que pueden ser necesarios o de la insuficiencia de aquellos que sí han sido previstos; pero, sobre todo, lo es del hecho de que a lo largo de

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los años no ha acabado de cimentarse y desarrollarse una «cultura política federalista» integradora, proclive a la coordinación, la colaboración y la cooperación institucional entre las distintas instancias y niveles de gobierno; por el contrario, frente a la articulación que debiera resultar de estas relaciones en torno a la búsqueda de las políticas a aplicar a las necesidades y a los problemas sociales en los diferentes ámbitos territoriales, por regla general tiende a prevalecer la articulación de la dinámica política a partir de las tensiones y conflictos más o menos coyunturales que se gene-ran entre fuerzas políticas o entre los liderazgos políticos de las diferentes instancias de gobierno. La comunicación de estas tensiones a los niveles administrativos de dirección acaban configurando un panorama que realimenta el cuadro de las señaladas carencias institucionales.

Tales insuficiencias marcan una resistencia difícilmente entendible al signo de los nuevos tiempos, cuando los diversos vectores de la globalización y la integración supranacional exigen intervenir con técnicas de preservación, afianzamiento, desarrollo y profundización, acomodación a nuevas circunstancias y articulación del pluralismo más intensas y eficaces, tanto en el plano jurídico como político.

I 2.1. Plano de la integración participativa

Como el constituyente no valoró la hipótesis de una generalización del sistema de autonomías territoriales de alto nivel a partir del desarrollo del principio dispositivo, ni la eventual relevancia política que podrían alcanzar, como han alcanzado, los poderes territoriales, ni tampoco pudo prever los efectos de todo ello en el marco de la integración en Europa, no dotó al texto constitucional de los mecanismos necesarios para la articulación del pluralismo y la integración de las Comunidades Autónomas en la definición de la voluntad estatal.

Como es bien sabido, los mecanismos que por su generalidad y naturaleza propia, en tanto que cauces de participación político-parlamentaria, así como por el eventual alcance general de sus efectos, podrían sustentar el cumplimiento de tales objetivos no responden, manifiestamente, a las necesidades estructurales y funcionales de la descentralización política propia del Estado Autonómico. Al limitado alcance de la iniciativa legislativa de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas (art. 87.2 CE) se suma un Senado a todas luces incapaz de cumplir por su diseño la teórica función, constitucionalmente asignada, de ser órgano de representación territorial (art. 69.1) y que, además, queda enteramente subordinado en su papel en relación al Congreso incluso en aquellas materias (con alguna excepción) que presentan dimensiones o perfiles funcionales propiamente autonómicos. De tal manera, no cabe sino concluir que las Comunidades Autónomas no están presentes en este órgano de acuerdo con su relevancia político constitucional, situación que

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ni siquiera llegó a paliarse en lo fundamental con la creación de la Comisión General de las Comunidades Autónomas en 1984.

I 2.2. Plano de la coordinación, colaboración y cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas y de éstas entre sí

Esta situación ha estimulado, ciertamente, el desarrollo de técnicas propias de las intergovernmental relations, aunque de una manera abigarrada y desigual en los diferentes ámbitos de gobierno, mediante las cuales el sistema está consiguiendo en determinados sectores un funcionamiento que podría calificarse de aceptable pese a las señaladas deficiencias, alcanzándose cuando menos los objetivos mínimos y fundamentales de la acción pública, tanto en los niveles centrales como autónomos, mediante la coordinación, la colaboración y la concertación entre los ejecutivos tanto en ámbitos multilaterales como bilaterales, si bien con...

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