La prescipción de la obligación del responsable en la nueva Ley General Tributaria
| Autor | Jesús Rodríguez Márquez |
| Cargo | Prof. Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidade de Vigo |
LA PRESCRIPCIÓN DE LA OBLIGACIÓN DEL RESPONSABLE EN LA NUEVA LEY
GENERAL TRIBUTARIA
Jesús Rodríguez Márquez
Prof. Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidade de Vigo.
I. PRESENTACIÓN
En el presente trabajo vamos a analizar el régimen jurídico de la prescripción de la obligación del responsable en la nueva Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT/2003). Se trata de una cuestión sobre la que existe abundantes pronunciamientos administrativos y judiciales, recaídos bajo la vigencia de la Ley 230/1968, de 28 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT/1963). La mayoría de ellos muestran una opinión casi unánime en un doble sentido. De un lado, se afirma que el plazo de prescripción de la obligación del responsable se inicia según el criterio de la actio nata. El problema estriba en concretar cuándo comienza el plazo con arreglo a tal criterio. La mayoría de los pronunciamientos entiende que, tratándose de responsables solidarios, a la finalización del plazo voluntario y, en el caso de los subsidiarios, desde la declaración de fallido del deudor principal. Pero no faltan resoluciones que consideran que dicho plazo prescriptivo comienza con la propia declaración de responsabilidad. De otro lado, también se afirma que las actuaciones dirigidas frente al sujeto pasivo interrumpen el plazo de prescripción de la obligación del responsable.
Como puede fácilmente comprenderse, las afirmaciones anteriores provocan, en la práctica, una situación de enorme inseguridad jurídica para aquellas personas que, eventualmente, pueden llegar a ser declarados responsables. Así, dicha declaración de responsabilidad puede producirse -especialmente, en el caso de los responsables subsidiarios- hasta diez años más tarde del momento en que venció el plazo de declaración del tributo. Circunstancia ésta que ha provocado una importante litigiosidad.
La preocupación anterior se ha dejado sentir en la labor realizada por la primera de las Comisiones creada para el análisis de la reforma de la Ley General Tributaria. Así, su Informe (en adelante, Informe 2001) señala que “lo que sin duda, a juicio de la Comisión, resultaría conveniente es que se aproveche el actual proceso de reforma de la LGT para clarificar el régimen de aplicación del plazo de prescripción para exigir la deuda del responsable que, como resulta por todos conocido, ha resultado en los últimos años problemático dando origen a una significativa litigiosidad”1. De acuerdo con ello, la Comisión adopta una recomendación que, bien interpretada, ofrece una respuesta satisfactoria a este problema. Así, el informe sigue afirmando que “se recomienda la introducción de un precepto al respecto, sistemáticamente ubicado junto a los dedicados a la extinción de las obligaciones tributarias, defendiéndose, como posición mayoritaria, que la obligación del responsable prescribe transcurridos cuatro años desde que cesó la situación que constituye el presupuesto de hecho de la responsabilidad”2. De esta forma, se refuerza la seguridad jurídica en un doble sentido. En primer lugar, ya que el mero hecho de introducir una norma expresa permite a los responsables conocer, de modo exacto y a diferencia de lo que ocurre hoy día, el ámbito temporal en que su obligación puede ser exigida. En segundo lugar, porque entendemos que computar el plazo de prescripción desde “que cesó la situación que constituye el presupuesto de hecho de la responsabilidad” equivale, aunque con expresión no muy clara, a contarlo desde que se realizó el presupuesto de hecho de la responsabilidad. Sobre todo si dicho presupuesto es, en la mayoría de los casos, un acto aislado e instantáneo -la participación en una infracción, el incumplimiento de una orden de embargo o la adquisición de un negocio-, no una situación que se mantiene en el tiempo3. Por tanto, la opinión de la Comisión, así entendida, supone un adelantamiento del inicio del plazo prescriptivo.
La regulación descrita resulta especialmente necesaria en estos momentos, dada la importancia que está adquiriendo esta clase de obligados tributarios. A diferencia de lo que sucedía en épocas pasadas, en las que las derivaciones de responsabilidad se presentaban como algo excepcional, la Administración tributaria ha constatado que la figura del responsable constituye el medio adecuado para obtener el cobro de buena parte de las deudas tributarias que afloran a través de procedimientos investigadores. Por ello, su utilización está empezando a ser masiva. Así, el Plan Director del control tributario 1999-2002 afirma que “la relevancia del esfuerzo de investigación de los diversos órganos de la Agencia se viene traduciendo en importantes resultados plasmados en liquidaciones administrativas, cuotas calculadas en expedientes de delito, deudas recaudadas, rehabilitación de fallidos y derivaciones de responsabilidad y acciones civiles y penales”. Pues bien, para garantizar la continuidad de tales resultados se prevé la potenciación de la dedicación a estas tareas. En concreto, el Plan prevé la duplicación del número de funcionarios especializados en investigación, entendiendo dicho término en un sentido amplio, que comprende también la determinación de supuestos de responsabilidad. En esta misma línea, el Plan para 2003 fija como una de las líneas prioritarias en el ámbito de la recaudación, los “expedientes de derivación y declaración de responsabilidad”.
Como no podía ser de otra forma, los objetivos anteriores nos parecen dignos de todo el respeto y, por supuesto, deseable su consecución. Pero, igualmente, estimamos que, frente a lo que viene sucediendo, debe reforzarse la seguridad jurídica de los sujetos que pueden llegar a ser declarados responsables. Y este objetivo pasa por articular dos clases de medidas. De un lado, establecer, con claridad, cuál es el régimen de la prescripción de las obligaciones de estos sujetos. Ello requiere, sin duda, una intervención del legislador. De otro, creemos que puede y debe hacerse un esfuerzo interpretativo de la normativa recientemente aprobada, de manera que se evite que los responsables permanezcan en una situación de pendencia muy prolongada en el tiempo. Un buen ejemplo de esta tendencia, aunque bajo la anterior LGT/1963, lo constituye la STSJ de Valencia de 15 de diciembre de 20004, que será objeto de comentario a lo largo de este trabajo.
Por otra parte, también es necesario poner de manifiesto que buena parte de los problemas que suscitan las declaraciones de responsabilidad obtendrían una buena solución, respetuosa con los derechos de los obligados y con la eficacia administrativa, si aquéllas se efectuasen en el seno de los procedimientos de comprobación e investigación seguidos frente a los deudores principales. Esta idea, ya reflejada, como veremos, en alguna resolución judicial, permitiría obtener dos logros importantes. De un lado, se reforzarían las garantías de los sujetos declarados responsables, permitiéndoles su intervención en los procedimientos que pueden afectar a sus intereses, tal y como dispone la normativa administrativa general. De otro lado, se evitarían definitivamente todos los problemas de prescripción de la obligación de los responsables, ya que su interrupción se produciría de forma casi simultánea a la del deudor principal.
Es más, la participación de los responsables no debe limitarse a los procedimientos de comprobación de los que derivan las deudas que se les exigen. También debería pensarse en citarles –interrumpiendo así su prescripción– dentro del procedimiento recaudatorio seguido frente al obligado principal. De esta manera, incluso, podría evitarse la propia exigencia del pago al responsable, toda vez que éste estaría interesado en señalar bienes suficientes del deudor principal para satisfacer la deuda.
La LGT/2003, ha sido sensible, aunque sólo de manera muy limitada, a las recomendaciones contenidas en el Informe 2001. Decimos que ha sido sensible a las propuestas allí formuladas porque sí contiene, a través de su art. 67.2, una regulación expresa del dies a quo para el cómputo del plazo de prescripción de los responsables. Esto ya constituye, de por sí, un acierto. Sin embargo, no ha sido igual de sensible al fondo de las recomendaciones formuladas por la Comisión. Así, la regla general que se establece distingue según se trate de responsables solidarios o subsidiarios. En el primer caso, la prescripción comienza a contarse el día siguiente a la finalización del período voluntario del obligado principal. En el segundo, a partir de la notificación de la última actuación recaudatoria practicada a este último o responsables solidarios. Como puede observarse, esta solución consagra la posibilidad de que la Administración se dirija contra el responsable para exigirle deudas cuyo hecho imponible se realizó con gran antelación. No obstante, como veremos a lo largo de este trabajo, también es cierto que la norma no resulta excesivamente clara, por lo que es susceptible de distintas interpretaciones, de forma que alguna de las que vamos a formular permiten limitar, en buena medida, la prolongación de la situación de pendencia de estos sujetos. En cualquier caso, parece que la polémica parece asegurada.
Así las cosas, creemos que es el momento oportuno de efectuar un análisis exhaustivo de esta materia, teniendo en cuenta, al menos, dos cuestiones5. De un lado, si existe un plazo de prescripción propio del responsable y, en caso afirmativo, cuándo se inicia. A estos efectos, resulta esencial distinguir entre la prescripción de las dos acciones que puede ejercitar la Administración frente al responsable, es decir, la de declarar la responsabilidad, que, de alguna forma, presupone una liquidación y la de exigirle el pago de la deuda. De otro, también es preciso examinar los efectos que produce sobre la obligación del responsable, la interrupción de la prescripción del deudor principal. A dicha tarea se dedican las páginas que...
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