Los precios públicos

AutorJavier Martín Fernández
Páginas147-167

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El precio público como concepto clásico de la hacienda pública

Dentro del conjunto de los ingresos públicos es clásica la referencia por la economía financiera y la hacienda pública a la teoría de los precios y, dentro de ésta, a la distinción entre precios privados, cuasi-privados, políticos y públicos.

Estos últimos se vinculan, fundamentalmente, a las empresas públicas y, más concretamente, cuando éstas prestan servicios públicos. Basta que el Estado fije una determinada contraprestación de forma diversa a la del mercado libre, para que estemos ante este tipo de recursos. En esta adopción de contraprestaciones distintas de las de mercado, estriba, en palabras de Einaudi, la característica diferencial del precio público2. La necesidad a satisfacer debe ser individualizable y divisible, pero no puede ser satisfecha por los

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agentes sociales, pues la importancia del servicio público exige que se preste a un coste inferior al libre juego de la oferta y la demanda. De aquí que se hable de «precio público para significar que, si bien es un verdadero precio suficiente a cubrir el coste total del servicio, se fija a base de criterios públicos»3.

Tres son, por tanto, las condiciones que ha de tener el servicio público cuyo coste se financia con este instrumento financiero: debe ser divisible en unidades de venta y ofertado a precios inferiores a los privados, así como el ingreso ha de cubrir el coste de producción del servicio. Una de las finalidades perseguidas por la Administración al establecer tales precios reside en evitar el monopolio de los particulares. De esta forma el Estado establece un precio suficiente, pero no basado en el criterio del lucro, sino en fines de interés general.

Los precios públicos se diferencian de los políticos y cuasi-privados en que éstos no cubren por entero los costes de producción o prestación del bien, servicio o actividad a financiar, cosa que sí ocurre en los primeros.

Este concepto doctrinal queda lejos del asumido por el legislador español y que ha quedado plasmado en los arts. 24 de la LTPP y 41 del TR-LRHL.

El concepto de precio público local

Los Entes públicos realizan una multiplicidad de actividades de cara a los ciudadanos. En ocasiones, algunos de ellos se verán afectados más directamente que el resto por las mismas. En estos casos, según las actividades realizadas, el Ente público puede optar por financiarlas con cargo a la generalidad de los ingresos públicos —lo que supondría que todos los ciudadanos con su contribución las hacen posibles—, exigir tasas —los directamente afectados deben contribuir en mayor medida que el resto—, precios públicos o precios privados.

Dos cuestiones cabe plantear en este momento de la exposición. La primera, hemos afirmado que el Ente público puede optar por «financiar tales actividades» a través de varios instrumentos finan-

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cieros. Utilizamos el término «financiar» no como equivalente al de afectación de ciertos ingresos a gastos concretos4, sino como la búsqueda de la cobertura precisa atendiendo a criterios de justicia en el reparto de las cargas públicas. La segunda, que la decisión de establecer tributos o precios en torno a una determinada actividad administrativa es una decisión política que incumbe al legislador.

En este sentido se hacía necesaria la regulación en España de un recurso financiero, sin carácter tributario, para aquellos ciudadanos que se benefician en un mayor grado —cuando no en exclusiva—, de ciertas actividades administrativas que se prestan en régimen de Derecho público. Si el ciudadano accede o las solicita voluntariamente, es lógico que satisfaga por las mismas un precio, una contraprestación. Ahora bien, no podemos olvidar que quien presta la actividad es un Ente público, lo que unido al régimen jurídico en que las prestaciones se realizan, determina una especial consideración del instrumento financiero a elegir.

Según el art. 41 del TR-LRHL las Entidades locales, tanto ayuntamientos como diputaciones5, «podrán establecer precios públicos por la prestación de servicios o la realización de actividades de la competencia de la Entidad local, siempre que no concurra ninguna de las circunstancias especificadas en el art. 20.1.B) de esta ley»6.

En definitiva, que las prestaciones no puedan ser considerada como tasas. Al igual que ocurre en estas últimas, el art. 42 del TR-LRHL impide la exigencia de precios públicos por los servicios y actividades enumerados en su art. 21, sobre los que tampoco se pueden exigir aquéllas.

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Cuatro requisitos básicos configuran en la actualidad a los precios públicos según el TR-LRHL y que han de darse conjuntamente, pues, en caso contrario, no estaríamos ante tal instrumento financiero7. En primer lugar, estamos en presencia de una contraprestación. La fuente de la obligación puede ser un contrato o un acto unilateral de la Administración a requerimiento del ciudadano. El que utilicemos el término contraprestación excluye que nos encontremos ante un tributo. Este último tiene un origen ex lege, que impide cualquier intervención de la voluntad del particular. Los precios públicos se basan, normalmente, en un contrato de Derecho público entre el Ente prestatario y un particular que podrá tener o no la forma de un contrato de adhesión. Debido a que estamos ante una contraprestación se excluyen del concepto de precio público todo tipo de prestaciones personales o en especie.

En segundo lugar, el sujeto activo de la prestación es siempre un Ente público, con lo que nunca estaremos ante un ingreso privado, aunque su exacción dará lugar a un recurso patrimonial, pues, aunque estamos ante prestaciones de servicios, siempre son utilizados bienes que integran el patrimonio de la Entidad local. En estos precios la finalidad financiera es más acusada que en el resto de recursos de este tipo, por lo que, podría afirmarse, se acercan más a los tributos al primar, en ocasiones, dicha finalidad sobre la relevancia de la actividad administrativa. Como señala Falcón y Tella8, «en la mayoría de los casos el patrimonio del Estado existe para alcanzar una serie de fines de política social y económica, pero ello no supone negar que la gestión patrimonial, en la medida en que sea compatible con la consecución de estos objetivos, deba estar presidida por una finalidad financiera. Por tanto hay que poner de manifiesto que, aun sosteniendo la existencia de esta finalidad, no puede considerarse ilimitada, sino al contrario, está subordinada, en la mayoría de los casos, a una serie de exigencias extrafinancieras».

A continuación, la actividad administrativa debe desarrollarse en régimen de Derecho público, contando la Administración para su exacción de unas prerrogativas excepcionales que lo caracterizan.

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El último de los requisitos se predica también de la actividad administrativa, pues el art. 41 del TR-LRHL exige que, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados. Obsérvese que se requiere la prestación efectiva por el sector privado. De forma que no cabría exigir esta prestación y sí una tasa cuando este último se abstiene de llevar a cabo determinadas actividades, con independencia de cuál sea su carácter, debido a que no son rentables. Sobre lo que debe entenderse por solicitud voluntaria nos remitimos a lo expuesto sobre este particular en las tasas.

Principios aplicables a los precios públicos
A El principio de suficiencia

Los precios públicos vienen informados por el principio de suficiencia, pues encontramos más correcto este término en estas prestaciones, que la denominación «principio del beneficio». Por tanto, su importe, según el art. 44 del TR-LRHL, «deberá cubrir como mínimo el coste del servicio prestado o de la actividad realizada». No estamos hablando de su valor de mercado, ya que los costes de prestación para los Entes públicos suelen ser más elevados que para el sector privado.

En la regulación de los precios públicos los arts. 44.1 del TRLRHL y 25.1 de la LTPP implantan, por tanto, el criterio de la tarifa suficiente. Hemos mencionado los aspectos negativos que supone el acogimiento de esta tarifa en materia de tasas, ya que produce una distribución regresiva de las cargas públicas. Al hilo de esta exigencia pueden formularse alguna que otra reflexión.

Resulta preocupante cómo no se limita el importe del precio público. Sabemos cuál es el límite mínimo, el coste del servicio, pero no se dice nada del máximo, lo que puede llegar, en ocasiones, a situaciones radicalmente injustas. Imaginemos que un Ente público exige una prestación que excede, en demasía, el coste del servicio. Sin duda estamos utilizando este último con ánimo de lucro, lo cual no casa bien con el carácter de aquélla. Podría haberse puesto,

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como límite máximo, el valor de mercado, pero esta solución puede llegar a plantear situaciones difíciles para el Ente prestatario. No resulta extraño encontrar, en la gran mayoría de servicios públicos, una estructura anquilosada, en ocasiones sobredimensionada de personal, por lo que su coste excede del de mercado. Figurar este último como límite máximo supondría no alcanzar la suficiencia, debido, sobre todo, a la agilidad y competitividad del sector...

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