"Autorización judicial de entrada en el domicilio y potestades administrativas: extensión del ámbito protegido, cuestiones procedimentales y proporcionalidad"
| Autor | Miguel Ángel Ruiz López |
| Cargo | Doctor en Derecho. Profesor Asociado de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense Letrado del Tribunal Supremo |
| Páginas | 214-234 |
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El ejercicio de las potestades administrativas suscita una consideración desde la perspectiva del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, pues si requiere la entrada en el domicilio de personas físicas o jurídicas es precisa la correspondiente autorización judicial mediante una resolución motivada, en defecto de consentimiento [arts. 18.2 de la Constitución española (CE), y 95 y 96.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPC)]. Se trata del ejemplo paradigmático de los límites impuestos a las potestades administrativas2.
Posada Herrera en este sentido3 decía que, "el domicilio de todo ciudadano es sagrado así para la Ley como para los magistrados que están encargados de ejecutarla, pero algunas veces es necesario no respetarlo, algunas veces el santuario del hogar doméstico se allana con cierta condiciones, según las circunstancias que la Ley prescribe, y cuando este caso se verifica, el ciudadano particular tiene que sufrirlo en favor del orden y tranquilidad pública en que se halla tan altamente interesado".
La inviolabilidad del domicilio constituye uno de los temas más fecundos4. No hay más que ver la copiosa bibliografía sobre el tema, especialmente en los años que siguen a la STC 22/1984, de 17 de febrero. Desde ese momento se viene afirmando la compatibilidad con la Constitución de los medios de ejecución forzosa, ya que una vez declarado que el art. 103.1 CE reconoce como uno de los principios a los que la Administración debe atenerse el de eficacia, se advierte seguidamente que "la Administración, que a través de sus órganos competentes, procede a la ejecución forzosa de actos administrativos, tiene en los actos de ejecución que respetar los derechos fundamentales de los sujetos pasivos de la ejecución", como hoy reconoce el art. 100.1 LPC. No siendo suficiente la resolución administrativa, ni incluso la judicial que declare conforme a Derecho los actos administrativos, "debe obtenerse una nueva
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resolución judicial que autorice la entrada y las actividades que una vez dentro del domicilio puede ser realizadas". De esta forma se configura una trascendental excepción al privilegio de ejecución forzosa5 que perdura hasta hoy con la atribución a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de la competencia para autorizar la entrada a domicilios [arts. 91.2 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ) y 8.6 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencio-so-Administrativa (LRJCA)].
Pero ni todos los lugares a los que puede acceder la Administración en el ejercicio de sus potestades constituyen domicilio, en el sentido constitucional del término, ni puede afirmarse que la autorización judicial sea preceptiva en todos los supuestos específicos de ejercicio de potestades administrativas. De hecho, en el momento presente se aprecia en la doctrina y en la jurisprudencia una confusión en torno al bien jurídico protegido, pues se encuentran entremezclados el domicilio y la propiedad. Dónde empieza y acaba cada uno de ellos es una cuestión confiada a la exégesis jurídica, pues junto con el domicilio constitucional del administrado en sentido estricto (una finca en estado ruinoso, una vivienda de protección oficial, un inmueble adjudicado por vía administrativa o incluso un bien expropiado para la ejecución de un plan urbanístico o un proyecto de reparcelación), donde entra en juego el concepto acuñado en múltiples resoluciones por el Tribunal Constitucional acerca del derecho a la intimidad inherente al domicilio, existen otros lugares respecto de los que puede resultar dudoso que constituyan verdaderamente domicilio constitucional (v. gr., un puesto de bebidas en la playa que opera como bar), casos en los que hay que aplicar los criterios hermenéuticos que ofrece la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa para delimitar cuándo un espacio reúne las condiciones que lo hacen apto para albergar un domicilio a los efectos del art.18.2CE.
Existe una tercera categoría de sitios que ni siquiera constituyen propiamente domicilio, sino lugares asimilados a él. El art. 91.2 LOPJ los ha englobado mediante la espinosa expresión: "edificios y otros lugares de acceso dependiente del consentimiento de su titular".
Es decir, se trata de lugares que son susceptibles de requerir la entrada de funcionarios o de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad (fincas en suelo rústico, canteras, naves industriales, etc.), pero que no guardan relación alguna con el domicilio constitucional, pues no se desarrolla en ellos la vida de sus propietarios, arrendatarios u ocupantes por cualquier otro título jurídico, sino que desbordan el ámbito material constitucionalmente protegido y sitúan a la Administración ante el deber de proveerse de una autorización judicial protectora de un derecho de propiedad, no del domicilio.
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Que esta situación persista en la actualidad es, en cierto modo, desconcertante. La entera acción administrativa, el privilegio de ejecutoriedad o el principio de eficacia administrativa quedan inutilizados, cuando no ridiculizados, al exigirse autorización para la entrada a casi cualquier sitio, sea o no domicilio. Naturalmente, no es que la Administración pueda obrar dando la espalda a los derechos de los ciudadanos, pero de ahí a que se precise autorización judicial para cualquier entrada (una inspección, la toma de posesión de un bien ¡que ha sido justipreciado y pagado!...) hay una distancia considerable: ni más ni menos que la distancia que separa la Constitución de una interpretación discutible de ella, como parece haber efectuado la LOPJ.
En detalle, cuando se trata de ejecutar un desahucio por la propia Administración, siempre impopular pero sin duda obligado cuando concurren las circunstancias habilitantes, parece que la Administración ya no se plantea si está ante un domicilio u otro lugar, sino que cumple con solicitar la oportuna autorización, que a buen seguro le será concedida de manera automática, desplazando asila "responsabilidad" al Poder judicial, "abdicando por tanto de defender una suerte de fuero propio, inherente al principio de autotutela, que les permitiera prescindir de la intervención del juez cuando se trate de entrar en lugares que nada tengan que ver con el domicilio constitucio-nalmente protegido"6.
La dinámica Administración-Juez unipersonal de lo contencioso-administrativo, en principio competente para concederlas (art. 8.6 LRJCA), puede generar retrasos injustificados e innecesarios tras intrincados procesos ante los saturados órganos jurisdiccionales que arrumben el sistema administrativo en su conjunto, convirtiendo la legítima protección del derecho que depara el domicilio en una taimada estrategia procesal que nada tiene que ver con la inviolabilidad domiciliaria7.
Frenar posibles abusos en la utilización de esa garantía constitucional y exigir que la autotutela administrativa no quede menoscabada, constituyen razones suficientes para perfilar con rigor este conflicto de intereses. A ese fin específico responde la atención deparada en este trabajo:
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Análisis de la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa recaída en torno al concepto de domicilio constitucional, con especial atención a su aplicación en el ámbito de las potestades administrativas.
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Construcción del procedimiento judicial a seguir cuando es precisa la autorización de entrada administrativa, con alusión a la competencia para otorgarla, al trámite de audiencia y al contenido mismo de la resolución judicial.
El derecho a la inviolabilidad domiciliaria constituye un derecho fundamental con una protección reforzada (arts. 18.2 y 53.2 CE). En él se advierte la doble vertiente característica de derecho subjetivo y de principio objetivo del ordenamiento estatal (STC 25/1981, de 14 de julio), así como una clara raigambre en los movimientos constitucionales norteamericano y francés. Tanto en la historia constitucional española como en los modelos de Derecho comparado cabe apreciar, sin dificultad alguna, su reconocimiento y garantía8. En un discurso pronunciado ante el Parlamento británico por Lord Chatham en 1764 está expuesta la idea con perspicacia:
"El hombre más pobre desafía en su recinto a todas las fuerzas de la Corona; su chimenea puede estar fría, su tejado puede temblar, el viento puede soplar entre las puertas desencajadas, la tormenta puede entrar, pero el Rey de Inglatera.
El fundamento del derecho a la inviolabilidad del domicilio reside sustancialmen-te en la misma idea: en la estrecha relación que mantiene con la vida privada. El art. 18.2 CE es claramente expresivo de esa vinculación, y como todos los que consagra el mismo art. 18 persigue la protección de esa vida privada9, que es un bien constitucional autónomo10. La mencionada STC22/1984 afirma que la inviolabilidad del domicilio constituye
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"un auténtico derecho fundamental de la persona, establecido, según hemos dicho, para garantizar el ámbito de privacidad de ésta, dentro del espacio limitado que la propia persona elige y que tiene que caracterizarse precisamente por quedar exento o inmune a las invasiones o agresiones exteriores, de otras personas o de la autoridad pública. Como se ha dicho...
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