Potestad Sancionadora y Transporte Terrestre

AutorJavier Oliván del Cacho
Páginas105-141

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I La potestad sancionadora en el marco de las facultades administrativas de supervisión del transporte terrestre
A) Antecedentes normativos y distribución de responsabilidades entre las Administraciones públicas en orden al control del transporte terrestre

Dentro de la natural preocupación pública por el control de la actividad del transporte terrestre, presenta la máxima importancia abordar la regulación de la potestad sancionadora, en cuanto actuación represiva que castiga, con la imposición de las correspondientes sanciones administrativas, las infracciones previstas en la regulación del sector. Desde esta perspectiva, el ejercicio de la potestad sancionadora supone la clausula de cierre de todo un conjunto de facultades preventivas de la Administración orientadas a la supervisión del correcto desenvolvimiento del transporte terrestre (RAZQUIN LIZARRAGA, José Antonio, Derecho público del transporte por carretera, Aranzadi, Pamplona, 1995). Interesa por ello encuadrar la potestad punitiva de la Administración en el conjunto de atribuciones administrativas encaminadas a garantizar que el transporte se desarrolle de acuerdo con la legalidad.

El primer dato que debe ponerse de relieve por nuestra parte consiste en la importancia relativa que otorga la legislación del sector al tema del control administrativo en un sentido amplio. En efecto, son muy numerosos los preceptos legales y reglamentarios que se dedican a esta cuestión en coherencia con la actividad de riesgo y el peligro que entraña el transporte [Lorenzo MARTIN-RETORTILLO, "Transportes", en S. MARTIN-RETORTILLO (Dir.), Derecho Administrativo Económico, II, La Ley, Madrid, 1992].

Resulta también significativo que, precisamente, las cuestiones afectas al control, inspección y sanción del transporte terrestre mereciesen una regulación de actualización en 1984 y, por consiguiente, en un momento postconstitucional anterior a la renovación legal general del sector, toda vez que el resto del régimen jurídico continuó rigiéndose por una legislación obsoleta del año 1947 hasta la aparición del nuevo marco normativo actualmente vigente en 1987.

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Efectivamente, la Ley 38/1984, de 6 de noviembre, de inspección, control y régimen sancionador del transporte por carretera, supuso la adecuación de la regulación del sistema de infracciones y sanciones de los transportes mecánicos por carretera a las nuevas necesidades sociales y jurídicas. De hecho, buena parte de las características de la regulación de 1984 se mantienen en la normativa de 1987, por lo que tiene el máximo interés presentar sus notas distintivas más relevantes, a saber:

  1. Atribución de las responsabilidades administrativas a la empresa de la que dependan los servicios o actividades en los que se materialice la infracción.

  2. Agravamiento de las infracciones como consecuencia de su reiteración en un lapso de tiempo determinado.

  3. Tipificación de las infracciones de conformidad con los dos principios precitados.

  4. Obligación de la Declaración de Porte para ciertos tipos de transporte.

  5. Remisión al procedimiento administrativo común respecto a la imposición de sanciones.

Ya, con respecto a la normativa actualmente en vigor, conviene destacar ab initio que la norma legal estatal reguladora del sector -la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (en lo que sigue, LOTT)-, aunque tenía su ámbito de aplicación propio referido a los transportes de competencia estatal (los transportes intercomunitarios), preveía también su aplicación directa o supletoria respecto a los transportes intraautonómicos de acuerdo con el bloque de constitucionalidad. En tal sentido, el art. 2 LOTT era de decisiva importancia en lo que se refiere al ámbito de aplicación de la regulación que contiene. Dicho precepto -afectado por la STC 118/1996, de 27 de junio- establecía que la Ley sería de aplicación directa en los transportes de competencia estatal, mientras que, respecto a los transportes intracomunitarios, la regla de principio era la aplicación supletoria, que únicamente se excepcionaba cuando derivase, de la distribución constitucional de competencias, la aplicación prevalente de algunos enunciados legales.

Ciertamente, este planteamiento legislativo -que ha sido combatido en sede constitucional por el Gobierno y el Parlamento de Cataluña- tenía a su favor la imposibilidad que sufre el legislador estatal de realizar interpretaciones del Bloque de Constitucionalidad, tal y como ha señalado una importante (aunque también polémica) jurisprudencia constitucional (SSTC 76/1983, de 5 de agosto, y 214/1989, de 21 de diciembre). El Reglamento de ejecución de la LOTT, aprobado por Real Decreto 121/1990, de 28 de septiembre (en lo que sigue, ROTT), reproducía el planteamiento competencial de la norma que desarrolla hasta su reciente modificación motivada por la aprobación del Real Decreto 1136/1997, de 11 de julio.

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Sin embargo, la ya citada STC 118/1996, de 27 de junio, que ha resuelto los recursos de inconstitucionalidad acumulados contra la normativa legal de transporte terrestre, ha consagrado una interpretación del principio de supletoriedad en términos ciertamente rigurosos para el legislador estatal, que sólo podrá dictar normativa cuando tenga un título competencial específico, sin que puedan emanarse normas calificadas directamente como supletorias. Con todo, la novedad fundamental de esta doctrina reside en imposibilitar el dictado de normativa supletoria incluso cuando el Estado ostente competencias legislativas básicas sobre una materia. La consecuencias de esta delimitación conceptual del principio de supletoriedad se han plasmado en la declaración de inconstitucionalidad del segundo inciso del párrafo primero del art. 2 de la LOTT, al preverse que la Ley se aplicaría, directa o supletoriamente, de acuerdo con la distribución constitucional y estatutaria de competencias. Con ello, se prescinde, a juicio del Tribunal Constitucional, "de los límites que configuran el perfil constitucional y conceptual de la supletoriedad, conformándola de modo que le permite incidir en los ordenamientos autonómicos sin título habilitante o, mejor dicho, sin otro título que la misma supletoriedad así desnaturalizada".

Con mayor facilidad, ha podido el Tribunal Constitucional aplicar la tesis precitada a la hora de declarar la inconstitucionalidad del art. 2.2 LOTT, dado que preveía el carácter supletorio de ciertos preceptos (en concreto, los contenidos en el Capítulo VII del Título Tercero). El primer intérprete de la Constitución entiende que dicha previsión supone la utilización de la supletoriedad "como título competencial, y ese uso implica una inconstitucional vulneración del orden constitucional de competencias".

Por otro lado, es preciso indicar que las Comunidades Autónomas tienen competencias normativas exclusivas para regular la actividad del transporte terrestre dentro de sus límites territoriales, así como les corresponde su ejecución de modo absoluto. Posiblemente, la legislación autonómica más importante sea la dimanante del Parlamento de Cataluña, que ha dictado la Ley 12/1987, de 28 de mayo, de Transporte de Viajeros por Carretera, que también contiene relevantes previsiones sancionatorias en el Capítulo II del Título IX, comprensivo de los artículos 51 a 60. Obviamente, a estas disposiciones sancionadoras les serán aplicables los límites fijados por el Tribunal Constitucional al legislador autonómico, a saber: la supeditación al procedimiento administrativo común (en los términos que más adelante se referirá) y, de modo especial, la interdicción de tipificación de infracciones o sanciones de modo absolutamente desproporcionado con la regulación estatal (entre otras, STC 87/1985, de 16 de julio y más recientemente las SSTC 102/1995, de 26 de junio y 156/1995, de 26 de octubre).

Aunque, en mi opinión, la Ley catalana ha tenido en cuenta las previsiones de la legislación estatal, la STC 118/1996 -que también se ha pronunciado sobre la regulación catalana- ha corregido su mismo ámbito de sujeción, al eliminar uno de los criterios legales de aplicación de la norma autonómica. De este modo, la Ley 12/1987 sólo regirá respecto a los...

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