Potestad sancionadora (título preliminar, capítulo III LRJSP)

AutorMaría Burzaco Samper
Páginas234-253
327(67$'6$1&,21$'25$7tWXOR3UHOLPLQDU&DStWXOR,,,/5-63
&21&(3727e&1,&2-85Ë',&2'(6$1&,Ï1
&21&(372
Acto de carácter reaccional respecto de una conducta ilícita que implica la privación de derechos con finalidad
represiva (castigo de la infracción) y preventiva (disuasoria de conductas similares) (SANTAMARÍA PASTOR)
Cualquier mal infligido por la Administración a una persona física o jurídica como consecuencia de una
conducta ilegal, a resultas de un procedimiento administrativo y con una finalidad fundamentalmente
represora (SUAY RINCÓN)
3
5,1&,3$/(6
6,67(0$6
6$1&,21$'25$6
0
2'(/26$1&,21$'25&20Ò1 >
Es el previsto para las relaciones de supremacía general entre los ciudadanos y la
Administración (opera en muy diversos subsistemas o ámbito
VVHFWRULDOHVFRQVXPRDJXDVFDUUHWHUDV«
6
8%6,67(0$66$1&,21$'25(6(15(/$&,21(6'(68-(&,Ï1(63(&,$/
Supuestos típicos: potestad disciplinaria sobre servidores públicos, sobre los particulares integrados
transitoriamente en una organización administr
ativa y la que ejercen los Colegios profesionales de colegiación
obligatoria sobre sus miembros.
Problema >
Tendencia al debilitamiento de las garantías de la potestad sancionadora (principios de legalidad,
tipicidad y procedimiento)
6
$1&,21(675,%87$5,$6régimen legal específico: arts. 77 y ss. LGT)
234
&203(7(1&,$3$5$(/(67$%/(&,0,(172'(/5e*,0(16$1&,21$'25
&RQFHSWR
Implica la potestad normativa para la tipificación de infracciones y sanciones, así como la determinación del régimen de
responsabili
dad.
1DWXUDOH]DGHODSRWHVWDG
VDQFLRQDGRUD
&(³QR-FRQVLGHUDFLyQ´GHODSRWHVWDGVDQFLRQDGRUDFRPRPDWHULDDXWyQRPD>DXVHQFLDHQORV
listados de títulos competenciales de los arts. 148 y 149 CE].
Doctrina constitucional: carácter conexo o instrumental de modo que la competencia
sancionadora va ligada a la competencia que el Estado o las CCAA ostenten para la regulación del
régimen sustantivo de cada actividad administrativa (STC 37/2002, de 14 de febrero).
&RPSHWHQFLDDXWRQyPLFD
R
econocimiento de la competencia autonómica para adoptar normas sancionadoras en su ámbito
competencial material.
Las disposiciones sancionadoras que dicten las CCAA
deberán acomodarse a las garantías
constitucionales dispuestas en el Derecho sancionador (art. 25 CE)
Tales disposiciones sancionadoras no han de introducir diferencias irrazonables y
desproporcionadas al fin perseguido, respecto del régimen aplicable en otras partes del
territorio nacional. Base: principio de igualdad y competencia estatal ex art. 149.1.1ª CE ²
³UHJXODFLyQGHODVFRQGLFLRQHVEiVLFDVTXHJDUDQWLFHQODLJXDOGDGGHWRGRVORVHVSDxROHVHQ
HOHMHUFLFLRGHORVGHUHFKRV\HQHOFXPSOLPLHQWRGHORVGHEHUHVFRQVWLWXFLRQDOHV´².
Dificultad: vaguedad de los conceptos en que se soporta (la eventual desproporción o
diferencia irrazonable exige una labor comparativa)
R
235
&RPSHWHQFLD
GHORV(QWHV
/RFDOHV
Dificultad
: las normas jurídicas que pueden dictar los Entes Locales (Ordenanzas locales) tienen rango reglamenta
rio (obstáculo
para cumplir el principio de legalidad sancionadora).
Tras la doctrina de la STC 132/2001, de 8 de junio, se incorpora el actual
7tWXOR;,/%5/ ³7LSLILFDFLyQGHODVLQIUDFFLRQHV\
sanciones por las Entidades Locales en determinadas materia
V´&DUDFWHUHVSULQFLSDOHV
Art. 139 LBRL: delimitación de los iPELW RVSDUDORVTXHVHOHKDELOLWDODSRWHVWDGVDQFLRQDGRUDORFDO³DGHFXDGD
ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamiento, infraestruc
turas,
instalaciones y espacios públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los
tipos de infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en
las corrHVSRQGLHQWHVRUGHQDQ]DV«´
Poder normativo local: VXEVLGLDULR²³en defecto de normativa sectorial específica´², esto es, a falta de normativa
estatal o autonómica sobre las conductas objeto de infracción.
Ordenanzas Municipales: LQVWUXPHQWRIRUPDO requerido en la tipificación de infracciones y sanciones por parte de los
Entes Locales (queda vedado cualquier otro tipo normativo).
$UW/%5/LQFRUSRUDORV³FULWHULRVGHDQWLMXULGLFLGDG´TXHKDEUiQGHVHUYLUSDUDTXHODV2UGHQDQ]DV0XQLFLSDOHV
concreten los WLSRVLQIUDFWRUHV (en todo caso, con carácter subsidiario). Clasifica las infracciones en muy graves,
graves y leves con base en GRVFULWHULRV:
1) Bienes jurídicos protegidos (convivencia ciudadana, servicio público, espacio público, salubridad, ornato
público,
«);
2) Grado de perturbación (del funcionamiento del servicio público, a la salubridad, etc.), e intensidad del daño o
deterioro (a equipamientos, infraestructuras, etc.)
6DQFLRQHV(art. 141 LBRL): contempla únicamente la multa estableciendo los límites máximos de cuantía para cada
clase de infracción:
,QIUDFFLRQHVPX\JUDYHVKDVWDWUHVPLOHXURV¼
,QIUDFFLRQHVJUDYHVKDVWDPLOTXLQLHQWRVHXURV¼
,QIUDFFLRQHVOHYHVKDVWDVHWHFLHQWRVFLQFXHQWDHXURV¼
236
35,1&,3,26'(/'(5(&+2$'0,1,675$7,926$1&,21$'25
35,1&,3,2'(/(*$/,'$'
Del art. 25.1 CE se sigue:
Necesidad de definición legal de los ilícitos y de las sanciones.
La ley debe establecer también la correspondencia necesaria entre infracciones y sanciones.
La ley
puede dejar márgenes más o menos amplios a la discrecionalidad judicial o administrativa,
pero en modo alguno remitir por entero a ella.
5HVHUYDGHOH\
> Art. 25.1 LRJSP³/DSRWHVWDGVDQFLRQDGRUDGHODV$GPLQLVWUDFLRQHV3~EOLFDV«VH
ejercerá cuando
haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de ley«´
Posibilidad de
UHJODPHQWRVHMHFXWLYRV > art./5-63³[con el fin de] introducir especificaciones o
graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin
constituir nuevas
infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más
correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes´(O
reglamento:
Puede introducir especificaciones que permitan una mejor concreción de las infracciones, así como
graduaciones que contribuyan a una determinación más precisa de las sanciones (p.ej. fijar, dentro de los
límites de multa, las franjas correspondientes al grado mínimo, medio y máximo)
No puede incorporar nuevos tipos de infracciones y sanciones, ni alterar su naturaleza (p.ej. convertir en
grave infracciones que la ley tipifica como leves), ni subvertir los límites contemplados legalmente (p.ej.
incrementar los máximos de sanción pecuniaria de multa establecidos por la ley)
Principio de legalidad incluye el
principio de legalidad procedimental, consistente en la necesaria observancia del procedimiento
establecido ante el órgano competente (base: garantía de der
echos fundamentales)
237
,55(752$&7,9,'$''(/$61250$66$1&,21$'25$6
(art.26 LRJSP)
Vertientes
a) Las disposiciones sancionadoras aplicables serán aquellas que estén vigentes al momento de producirse los
hechos que constituyan infracción administrativa.
b) Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto f
avorezcan al presunto infractor o al
infractor en lo referido a cualquiera de estas cuestiones:
x Tipificación de la infracción o de la sanción.
x Plazos de prescripción. Incluyendo las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva
disposición.
35,1&,3,2'(7,3,&,'$'
En qué consiste
Exigencia de que las normas creadoras de infracciones y sanciones aporten una descripción específica y precisa de
las
conductas sancionables y del contenido material de la sanción correlativa a cada una de ellas.
Jurisprudencia
TC y TS
La tipificación es suficiente cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de
la
c
orrelación entre una y otra.
S
HWUDWDGHTXH³
el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el
grado de sanción determinado del que puede hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones co
ncretas´>67&
GHGHGLFLHPEUH@HYLWDQGRHQVXPDTXHHO³
órgano sancionador [actúe] con excesivo arbitrio y no con el
prudente y razonable que permitiría una debida especificación normativa
´>67&GHGHPDU]R@
Clasificación de i
nfracciones
Leves, graves y muy graves
E
s
L
238
Supuestos
problemáticos
a)
7LSLILFDFLRQHVEDVDGDVHQHOHPHQWRVJHQpULFRVRLQGHWHUPLQDGRV. El requerimiento de lex certa
no impide
la regulación de supuestos ilícitos mediante conceptos jurídicos
indeterminados siempre que [STC 69/1989, de 20
Su concreción resulte factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia que permitan prever con
suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción
tipificada.
Dicha indeterminación no aboque a una inseguridad jurídica insuperable con arreglo a los criterios interpretativos
referidos.
No significa que el legislador pueda recurrir indiscriminadamente al empleo de estos conceptos indeterminados, que
son admisibles en cuanto sea imposible aportar una tipificación adecuada en términos más precisos [STC 151/1997,
b)
7LSLILFDFLRQHVUHVLGXDOHV\SRUUHPLVLyQ.
Frecuente tipificación de infracciones
OHYHVFRQEDVHHQHO³LQFXPSOLPLHQWRGHODVREOLJDFLRQHV\YXOQHUDFLyQGHODV
SURKLELFLRQHV´HVWDEOHFLGDVOHJDOPHQWH(VWRVVXSXHVWRVQRVXHOHQFRQVLGHUDUVHLQFRQVWLWXFLRQDOHVSRUHQWHQGHUVH
TXH³siendo como es una norma residual y de remisión, la delimitación concreta de las conductas sancionables
corresponderá a las reglas remitidas, configuradoras de las “obligaciones” y “prohibiciones” cuya conculcación dará
lugar a la infracción´>67&GHGHQRYLHPEUH@
'LFKDV³UHJODVUHPLWLGDV´GHEHUiQFumplir las exigencias de seguridad y certeza, lo que comporta la necesidad
de que se haga referencia expresa al precepto legal cuya contravención da lugar a la infracción.
Se consideran inconstitucionales (por incompatibles con el art. 25 CE) las cláusulas sancionadoras residuales por las
que se castiga genéricamente la infracción de los deberes contemplados en una norma, en cuanto remitan su
concreción a normas reglamentarias [SSTC 341/1993, de 18 de noviembre; 60/2000, de 2 de marzo; 26/2002, de 11
239
3ULQFLSLRGHLQWHUGLFFLyQ
GHODDQDORJtD
)
Prohibición de interpretación extensiva y de analogía in
malam partem, es decir, la exégesis y
aplicación de las normas fuera de los supuestos y de los límites que ellas determinan [STC
52/2003,
de 17 de marzo]
240
35,1&,3,2'(35(6&5,3&,Ï1
&8(67,21(6
*(1(5$/(6
-XVWLILFDFLyQ³«la institución de la prescripción, en general, encuentra su propia justificación
constitucional en el principio de seguridad jurídica consagrado de manera expresa en el art. 9.3 CE,
puesto que en la prescripción existe un equilibrio entre las exigencias de la seguridad jurídica y las de la
justicia material, que ha de ceder a veces para permitir un adecuado desenvolvimiento de las relaciones
jurídicas´FRQFOX\HQGRTXHQLQJ~QUHSURFKHFRQVWLWXFLRQDOFDEHKDFHUD³la renuncia del Estado al
ejercicio del “ius puniendi´mediante el establecimiento normativo de un límite temporal del ejercicio del
“derecho a castigar´67&GHGHRFWXEUH
$SOLFDFLyQGHORVSOD]RVGHSUHVFULSFLyQTXHSUHYHDQODVOH\HVTXHHVWDEOH]FDQODV
LQIUDFFLRQHV\VDQFLRQHV (art. 30.1 LRJSP).
6XSOHWRULDPHQWH:
Prescripción de infracciones: 3 años (infracciones muy graves), 2 años (infracciones graves) y 6
meses (infracciones leves)
Prescripción de sanciones
: 3 años (sanciones por faltas muy graves), 2 años (las impuestas para
faltas graves) y 1 año (sanciones por faltas leves)
35(6&5,3&,Ï1'(
,1)5$&&,21(6
,PSOLFDODH[WLQFLyQGHODDFFLyQ\FRQHOODODLPSRVLELOLG
DGGHSHUVHJXLUODIDOWDFRPHWLGD.
&RPLHQ]DDFRPSXWDUVH
desde el día en que la infracción se hubiera llevado a cabo, interrumpiéndose
FRQ³la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo
de prescripci
ón si el expediente sancionador estuviere paralizado durante más de un mes por causa no
imputable al presunto responsable
´DUW30.2 LRJSP).
&RQRFLPLHQWRGHOLQWHUHVDGR para la interrupción de la prescripción: se concreta en la exigencia de
XQD³comunicación externa del acto (…) que no sólo permite al administrado tener conocimiento
seguro e inmediato de si ha transcurrido o no el plazo del que depende su situación jurídica, sino que
241
evita la sospecha de que la Administración pueda haber cumplido dicho plazo en el plano formal de la
datación de los actos, pero no en el terreno real de la producción material de los mismos
´>676GHGH
octubre de 2002].
Prescripción por SDUDOL]DFLyQGHOSURFHGLPLHQWR por más de un mes sin que haya sido causada por
el presuQWRUHVSRQVDEOHODMXULVSUXGHQFLDKDHQWHQGLGRTXHODPLVPD³opera por la paralización del
procedimiento y la inactividad del órgano competente en el período de investigación y esclarecimiento
de los hechos´HVWRHVLQDFWLYLGDGREMHWLYD>676GHGHHQero de 1995].
,QIUDFFLRQHVFRQWLQXDGDV
RSHUPDQHQWHV: desde que finalizó la conducta infractora (art. 30.2 LRJSP). E
l
dies a quo
QRDWLHQGDD³los actos, hechos y operaciones iniciales, sino a los finales o de terminación´
[STS de 19 de octubre de 1981]
Distinción entre prescripción de la infracción y caducidad del expediente sancionador
: La
caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración,
pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo
de prescripción´>DUW.3 LPAC]
35(6&5,3&,Ï1'(
6$1&,21(6
&RPSRUWDODLPSRVLELOLGDGGHH[LJLUHOFXPSOLPLHQWRGHODVDQFLyQ
.
&RPLHQ]RGHOFyPSXWR
(art. 30.3 LRJSP³desde el día siguiente a aquel en el que sea ejecutable la
resolución por l
a que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla
´LQWHUUXPSLpQGRVH
FRQOD³
iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución
´YROYLHQGRDWUDQVFXUULU
caso de que éste se paralice durante más de 1 mes por c
ausa no imputable al infractor.
3XQWXDOL]DFLRQHV
:
En cuanto al dies a quo
, y dado que la eficacia de la resolución sancionadora queda supeditada a la
notificación de la misma al interesado (art. 57.2 LRJAP-
3$&ODUHIHUHQFLDDO³GtDVLJXLHQWH´HQTXH
aquella adquiere firmeza debe interpretarse en el sentido de entender que el inicio del plazo de
prescripción de la sanción es el siguiente a dicha notificación.
³ILUPH]D´ KDGHHQWHQGHUVHUHSXWDGDDODYtDDGPLQLVWUDWLYD
242
6XSXHVWRGHGHVHVWLPDFLyQSUHVXQWDGHUHFXUVRGHDO]DGDLQWHUSXHVWRFRQWUDUHVROXFLyQ
VDQFLRQDGRUD: el plazo de prescripción comienza a computarse desde el día siguiente a aquel en
que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución del recurso.
El inicio del procedimiento de ejecución de la sanción (determinante de la interrupción de la
prescripción) viene dado por el requerimiento de cumplimiento de la misma al infractor.
Salvados los casos de suspensión de la ejecución del acto (ya porque dicha suspensión venga
impuesta ex lege, ya porque así se acuerde en vía administrativa o en vía jurisdiccional), el
plazo prescriptorio no se interrumpe por la eventual interposición del recurso contencioso-
administrativo.
3RUORTXHUHVSHFWDDO³FRQRFLPLHQWRGHOLQWHUHVDGR´\OD³SDUalización del procedimiento por causa
QRLPSXWDEOHDOLQIUDFWRU´YpDVHORVHxDODGRHQODSUHVFULSFLyQGHLQIUDFFLRQHV
243
35,1&,3,2'(&8/3$%,/,'$'
&8(67,21(6*(1(5$/(6
-XULVSUXGHQFLD³QHJDFLyQGHFXDOTXLHUGLIHUHQFLDRQWROyJLFDVXV
WDQFLDOHQWUHVDQFLyQ\SHQD´
Traslación del elemento de la culpabilidad como uno de los componentes estructurales de toda
LQIUDFFLyQDGPLQLVWUDWLYDHOHPHQWR³del que se desprende que la acción u omisión, calificada de
infracción sancionable administrativ
amente, ha de ser, en todo caso, imputable a su autor, por dolo
o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable´>SRUWRGDV676GHGHDEULOGH@
Culpabilidad=
³el juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un hecho típico y antijurídico´
siendo necesario (PARADA VÁZQUEZ):
a) Que el causante de la acción u omisión en que consiste la conducta ilícita, lo sea a título de
autor, cómplice o encubridor.
b) Imputabilidad, en el sentido de que no concurran circunstancias que alteren su capacidad de
obrar.
c) Voluntariedad en la comisión de los hechos, esto es, intencionalidad, negligencia o ignorancia
inexcusable.
Aplicación de los principios generales del Derecho Penal (edad mínima, grados de
DXWRUtD«)
5HJODJHQHUDO
Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas,
así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades
sin personalidad jurídica y los
patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los
mismos a título de dolo o culpa.
244
5(63216$%,/,'$''(
/$63(5621$6
-85Ë',&$6
(art.
28.1 LRJSP)
x Aseguramiento de la eficacia de las normas sancionadoras y del bien jurídico que la
norma que se infringe
pretende proteger (STC 246/1991).
x Base: Dificultad de imputar responsabilidad a personas físicas concretas en organizaciones complejas
(SANTAMARÍA PASTOR). Desde esta perspectiva, la responsabilidad de las personas jurídicas no se
fuQGDPHQWDUtDWDQWRHQODFXOSDELOLGDG³VLQRHQODVLPSOHnecesidad preventiva derivada del hecho de la
imposibilidad de identificar al autor, cuando la infracción redundó en beneficio de la entidad y faltaron las
medidas de dirección y vigilancia necesarias para evitar la infracción´BAJO FERNÁNDEZ)
5(63216$%,/,'$'
62/,'$5,$
5HVSRQVDELOLGDGVXEVLGLDULD: encierra un cierto orden de prelación en la exigencia de responsabilidad de manera
que primero habría que acudir al responsable inicialmente señalado y caso de que éste no fuera imputable, actuar
contra el aludido en segundo lugar (y así, sucesivamente).
5HVSRQVDELOLGDGVROLGDULD
: desparece la idea de prelación.
² 5HWLFHQFLDV³ODLGHDGHVROLGDULGDGresulta difícilmente conciliable con el sentido propio de un régimen
sancionador, en el que lo lógico es que el Estado sancionador imponga la sanción a todos y cada uno de
los sancionados, y no a cualquiera de ellos” [STS de 16 de febrero de 1990].
² Jurisprudencia constitucional: ha admitido la conformidad a la CE de este tipo de imputación al entender
que “no es trasladable al ámbito de las infracciones administrativas la interdicción constitucional de la
responsabilidad solidaria en el ámbito del Derecho penal, puesto que no es lo mismo responder
solidariamente cuando lo que está en juego es la libertad personal (…) que hacerlo a través del pago de
una cierta suma de dinero…” [STC 76/1990, de 26 de abril]
² Límites:
x Requiere de cobertura legal [STS de 14 de julio de 1998]
x En modo alguno configura una responsabilidad objetiva o, en su caso, de responsabilidad basada en
presunciones ex lege de culpa, posibilidad ésta que en cuanto supone una vulneración frontal de la
presunción de inocencia y del principio de culpabilidad, queda absolutamente proscrita tal y como ha
sentado reiteradamente nuestra jurisprudencia [STS (Sala especial del art. 61 LOPJ) de 6 de
noviembre de 1990]
x Atendiendo a lo anterior se estima que cuando la autoría de una infracción es conocida pudiendo
imputarse los hechos a autores concretos, no es posible acudir a la responsabilidad solidaria
recurriendo a las culpas in eligendo o in vigilando.
245
3UHYLVLRQHVOHJDOHVVREUH
UHVSRQVDELOLGDG
(art.
28.3 y 4 LRJSP)
&XPSOLPLHQWRGHREOLJDFLRQHVLPSXHVWDDYDULDVSHUVRQDVFRQMXQWDPHQWHSRUQRUPDFRQUDQJRGH
OH\
: responsabilidad solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se
impongan.
C
uando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la resolución en función del grado
de participación de cada responsable.
&XOSDLQYLJLODQGR
: las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar como
infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por
quienes se hallen suj
etos a una relación de dependencia o vinculación.
También podrán prever los supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las
sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan o estén vinculadas.
&RPSDWLELOLGDGHQWUHVDQFLRQH
V
PHGLGDVGHUHVWDEOHFLPLHQWRGHOD
VLWXDFLyQMXUtGLFDDOWHUDGDH
LQGHPQL]DFLRQHVGHGDxRV\SHUMXLFLRV
Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán
compatibles con
:
x Exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado
originario,
x Indemnización por los daños y perjuicios causados.
Se determinará y exigirá por el órgano al que corresponda el ejercicio de la
potestad sancionadora.
De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en
función de su cuantía, se procederá
conforme al art. 101 LPAC (apremio sobre el
patrimonio)
L
246
35,1&,3,2'(352325&,21$/,'$'
&RQFHSWR
En la determinación normativa de
l régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones
Públicas se deberá observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho
constitutivo de la infracción
&ULWHULRVGH
JUDGXDFLyQ
Específicos: los que determine la normativa sectorial de aplicación (ej. repercusión social de la infracción, la capacidad
económica del infractor, desatención de las advertencias previas y requerimientos de la inspección, el acuerdo o conformidad
del interesado, etc.)
Criterios generales (art.
29.3 LRJSP):
a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad. Remite a la voluntad del autor dirigida a la consecución
del fin, esto es, a la voluntariedad y conciencia en la comisión del hecho infractor.
b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados (entidad de las consecuencias lesivas para el bien jurídico protegido)
d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así
haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.
5HJODGH
PRGHUDFLyQ
El establecimiento de las sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resul
te más
benef
iciosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas (art. 29.2 LRJSP)
Otras reglas
Cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la
infracción y
las circunstancias concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior
Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras
: se deberá imponer únicamente la
s
anción correspondiente a la infracción más grave cometida (art. 29.5 LRJSP)
Infracción continuada
= realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos
administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o a
provechando idéntica ocasión (art. 29.6 LRJSP)
R
247
&21&855(1&,$'(6$1&,21(635,1&,3,2121%,6,1,'(0
)RUPXODFLyQOHJDO
(art.
31.1 LRJSP)
³
no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se
aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento
´
Antes de la formulación general y pese a no estar recogido expresamente en la CE, había sido ya reconocido
plenamente por nuestra jurisprudencia como derivación de los principios de legalidad y tipicidad [STC 2/1981, de 30 de
enero]
&RQFXUUHQFLDGHVDQFLyQ
SHQDO\VDQFLyQ
DGPLQLVWUDWLYD
Subordinación de la actuación sancionadora de la Administración a la verificada por la jurisdicción penal
s:
a) Prioridad procesal (no recogido expresamente en regulación actual) en cualquier momento del
procedimiento sancionador si los órganos competentes estiman que los hechos pudieran ser constitutivos de
ilícito penal, lo comunicarán al Ministerio Fiscal, acordando (en caso de desarrollo del proceso penal) la
suspensión del procedimiento administrativo hasta que recaiga resolución judicial firme.
b) Prioridad material (art. 77.4 LRJSP) se concreta en la vinculación a los hechos considerados probados en
Sentencia a los efectos de imponer las pertinentes sanciones administrativas; hechos que, además, no
podrán ser objetados por la Administración [ STS de 23 de mayo de2005]
3ULQFLSLR
non bis in ídem\
UHODFLRQHVGHVXSUHPDFtD
HVSHFLDO
La jurisprudencia ha
YHQLGRDUHFRQRFHUTXHHOSULQFLSLR³
no siempre imposibilita la sanción de unos mismos
hechos por autoridades de distinto orden y que los contemplen, por ello, desde perspectivas diferentes
´
Así ocurre en el caso de imp
osición de sanciones en el ámbito de las relaciones de supremacía especial
donde tal duplicidad se ha justificado con base en los diferentes bienes jurídicos protegidos [STC
En todo caso, para que pueda entenderse constitucionalment
e admisible la imposición de una doble
sanción no basta la simple existencia de una dualidad de normas ni es suficiente la mera concurrencia
GHXQDUHODFLyQGHVXMHFLyQHVSHFLDOVLHQGR³
indispensable, además, que el interés jurídicamente
protegido sea dis
tinto y que la sanción sea proporcionada a esa protección´
³
248
&RQFXUUHQFLDGHVDQFLRQHV
DGPLQLVWUDWLYDV
'HDFXHUGRFRQODMXULVSUXGHQFLDHOSULQFLSLRQRQELVLQLGHP³
debe también apreciarse con respecto al
ejercicio múltiple de la potestad administra
tiva sancionadora´>676GHGHDEULOGH@
Consecuencias:
a) La imposición de una sanción administrativa impide la apertura de un nuevo procedimiento
sancionador por los mismos hechos, contra el mismo sujeto y con idéntico fundamento.
b) La apertura de un procedimiento sancionador por hechos que, aún no sancionados
administrativamente, son constitutivos de más de una infracción tipificada, determina la elección por
aquélla que determine mayor sanción.
&RQFXUUHQFLDGHVDQFLRQHV
FXDQGRXQyUJDQRGHOD8(KD
LPSXHVWRXQDVDQFLyQ
Cuando un órgano de
UE
hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra
la identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos
de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la
infracción
&RUUHFFLRQHVDOSULQFLSLRQRQELVLQtGHP
'RFWULQDFRQVWLWXFLRQDOUHFLHQWH
(
de 20 de d
iciembre)
'HVGHHOSXQWRGHYLVWDPDWHULD
O³«QRFDEHDSUHFLDUXQDUHLWHUDFLyQSXQLWLYD
constitucionalmente proscrita cuando, aun partiéndose de la existencia de la imposición de una
doble sanción en supuestos de identidad de sujeto, hecho y fundamento,
en la ulterior resolución
sancionadora se procede a descontar y evitar todos los efectos negativos anudados a la previa
resolución sancionadora, ya que, desde la estricta dimensión material, el descontar dichos efecto
provoca que en el caso concreto no co
QFXUUDXQDVDQFLyQGHVSURSRUFLRQDGD´
'HVGHODSHUVSHFWLYDSURFHVDO
:
³ODLQWHUGLFFLyQFRQVWLWXFLRQDOGHDSHUWXUDRUHDQXGDFLyQGHXQ
procedimiento sancionador cuando se ha dictado una resolución sancionadora firme, no se
extiende a cualesquiera procedimie
ntos sancionadores, sino tan sólo respecto de aquéllos que,
tanto en atención a las características del procedimiento
²su grado de complejidad²
como a las
de la sanción que sea posible imponer en él
²su naturaleza y magnitud² pueden equipararse a
un proces
o penal, a los efectos de entender que el sometido a un procedimiento sancionador de
tales características se encuentra en una situación de sujeción al procedimiento tan gravosa como
ODGHTXLHQVHKDOODVRPHWLGRDXQSURFHVRSHQDO´GHWDOPRGRTXHFXDQGo la sencillez del
249
procedimiento administrativo sancionador y de la propia infracción administrativa, y la naturaleza y
entidad de las sanciones impuestas, impidan equiparar el expediente administrativo sancionador
sustanciado a un proceso penal, no cabe apreciar la vulneración del derecho a no ser sometido a
XQQXHYRSURFHGLPLHQWRVDQFLRQDGRU´
5e*,0(1'(/$66$1&,21(6
0HGLGDV6DQFLRQDGRUDV
,17(5',&&,Ï1'(
3(1$635,9$7,9$6'(/,%(57$'. Base: art. 25.2 CE y 29.1 LRJSP.
Prohibición que no afecta a l
a Administración Militar
0
8/7$
Medida sancionadora típica consistente en la imposición de la obligación de pago de una determinada
cantidad de dinero.
Configuración legal frecuente:
o Asignación de multa a cada infracción con límites máximos y mínimos.
o Determinación de los límites máximos y mínimos de multas que puede imponer cada autoridad
administrativa.
Tendencia al establecimiento indirecto de los límites máximos por referencia a ciertos valores multiplicados
por un coeficiente.
La determinación de horquillas no implica que estemos ante una potestad discrecional (tampoco
discrecionalidad técnica). Ver principio de proporcionalidad.
3
5,9$&,21(6'('(5(&+26
Problema > Suele causar perjuicios a terceros ajenos a la infracción Necesidad de atender a la
finalidad represiva y preventiva de la sanción para verificar su adecuación a la CE.
250
0HGLGDV$FFHVRULDV
&
20,62 = Privación de la propiedad de los bienes empleados materialmente en las conductas constitutivas de
infracción.
Justificado sólo cuando dichos bienes son objetivamente peligrosos para el interés público o la seguridad de
terceros y en prevención de que el sancionado pueda cometer nuevas infracciones con los mismos.
,1+$%,/,7$&,21(6
= Privación al sujeto sancionado de la capacidad para ser titular o parte en relaciones
administrativas.
Justificado sólo cuando las características personales del sancionado hagan presumible un comportamiento
futuro irregular o desaconsejen relaciones de confianza con la Administración.
'(%(5'(
5(326,&,Ï15(6$5&,0,(172= Restauración del estado de cosas a la situación anterior a la
comisión de la infracción mediante:
x Destrucción de los efectos de la infracción.
x Resarcimiento de daños y perjuicios.
Pueden imponerse en la propia resolución sancion
adora o en otro acto administrativo
Determinación de la indemnización de daños y perjuicios:
x Por la propia Administración cuando se produzcan al patrimonio público
x Por la jurisdicción civil cuando se irroguen a terceras personas
251
352&(',0,(1726$1&,21$'25
6LJQLILFDGR
En cumplimiento del art.
63.2 LPAC³En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno
procedimiento
´.
Doble función:
x Correcta determinación de los hechos y circunstancias personales del inculpado.
x Aseguramiento de las garantías de defensa del inculpado.
5HJXODFLyQ
Inexistencia de unicidad en su regulación: multiplicidad de procedimientos sancionadores.
TC ha establecido que:
x La competencia para la normación de la potestad sancionadora se enlaza
con las competencias sustantivas,
incluyendo asimismo y por su conexión con las potestades de auto-
organización, la regulación de los procedimientos
sancionadores.
Los distintos niveles territoriales ostentan competencia para regular los procedimientos
sancionadores dentro de
su ámbito de competencias materiales.
x 1RREVWDQWH³
el procedimiento sancionador habrá de atenerse al “administrativo común”, cuya configuración es de
exclusiva competencia estatal (art. 149.1.18 CE)” [STC 87/1985, de 16 de julio]
Normativa supletoria:
QRUPDWLYDSURFHGLPHQWDOSUHYLVWDHQ/3$&
Ver las especialidades previstas para el procedimiento sancionad or en la LPAC en páginas anteriores: págs. 83 y siguientesEn cuanto a la tramitación
simplificada, pág. 81.
252
3ULQFLSLRV
FRQVWLWXFLRQDOHVGHO
SURFHGLPLHQWR
5HJODVHVWUXFWXUDOHV
a) Necesidad inexcusable del procedimiento legalmente establecido Prohibición de sanciones de plano.
b) Separación entre órganos de instrucción y de decisión (art. 63.1 LPAC). Base: garantía de imparcialidad.
'HUHFKRV\JDUDQWtDVGHGHIHQVDGHOLQFXOSDGR
a) Presunción de inocencia Carga de la prueba corresponde a quien acusa.
b) Prohibición de indefensión (art. 24.2 CE):
Derech
o a ser notificado de los hechos que se imputan, de la infracción que éstos puedan constituir
y de las sanciones que pudieren imponérsele.
Derecho a conocer la identidad del instructor, de la autoridad competente para resolver y de la
norma atributiva de la competencia.
Derecho a formular alegaciones y a emplear todos los medios de defensa admitidos en Derecho.
c) Derecho a la no autoinculpación (art. 24.2 CE).
Problema > Choque entre el derecho constitucional a no declarar contra sí mismo y a no declararse
culpable
deber de colaborar con la Administración y de proporcionar los documentos e informaciones
que éste requiera.
d) Derecho a asistencia letrada (art. 24.2 CE):
Ausencia de reconocimiento expreso.
Derecho de los interesados a actuar asistido de letrado cuando lo consideren conveniente en
defensa de sus intereses.
253

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