La potestad sancionadora de la Administración financiera
| Autor | Luis Carlos Fernández-Espinar |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad Politécnica de Madrid. |
| Páginas | 241-290 |
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La aprobación de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común, que dedicó el Título IX a la regulación del régimen jurídico de la potestad sancionadora, hizo necesario adecuar la regulación de todos los procedimientos sancionadores a sus previsiones. El capítulo II del citado Título IX no contiene realmente una regulación de un procedimiento sancionador sino unos principios que deben inspirar las distintas regulaciones sectoriales y la actuación de las Administraciones Publicas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 134.1. Con esta regulación, la Ley 30/1992 se separa de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 que, a diferencia de ella, sí contenía
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en su Título VI dedicado a los procedimientos especiales una regulación de un procedimiento sancionador mediante una serie de trámites debidamente ordenados y relacionados entre sí.
En el ámbito de la disciplina de las entidades financieras y, por extensión, en el de la disciplina de los mercados financieros, la pluralidad y elevado número de disposiciones aplicables suele incluir un amplio cuadro normativo de infracciones y sanciones adoleciendo de una regulación de un procedimiento sancionador completo hasta la aprobación del Real Decreto 2119/1993 de 3 de diciembre que regula el Procedimiento sancionador aplicable a los sujetos que actúan en los mercados financieros (B.O.E. 23.XII, 1993).
Con anterioridad a la aprobación del Real Decreto 2119/1993 de 3 de diciembre, la normativa reguladora de los mercados financieros optó por remitirse en el ámbito sancionador a la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, si bien en numerosos casos el reenvío normativo no era directo sino que se hacía mediante la remisión a la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre disciplina e intervención de las entidades de crédito, que a su vez se remitía a la Ley rituaria mencionada de 1958. La disposición derogatoria de la Ley 30/1992 derogó expresamente, como es bien conocido, el capítulo II del Título VI de la Ley de 1958, por lo que con ello dejó de existir un procedimiento sancionador específico para el sector financiero, siendo totalmente necesario la aprobación de una norma que regulara con detalle las especialidades de dicho procedimiento ajustándose a los principios y directrices recogidos en la nueva Ley 30/1992.
Y todo ello sin perjuicio de que cuatro meses antes, en agosto del mismo año 1993, se aprobara el Real Decreto 1398/1993 relativo al Reglamento del Procedimiento general para el ejercicio de la potestad sancionadora cuyo carácter general le impide tratar adecuadamente las importantes singularidades que se dan en la instrucción de los procedimientos sancionadores en los que los inculpados son sujetos que actúan en los mercados financieros. El propio Real Decreto 1398/1993 establece en su artículo 1.° que "la potestad sancionadora se ejercerá mediante el procedimiento establecido en este Reglamento, en defecto total o parcial de procedimientos específicos previstos en las correspondientes normas".
No obstante la citada previsión, y con buen criterio de coherencia y uniformidad normativa, el Real Decreto 2119/1993, de 3 de diciembre, establece en su artículo 1.3 el carácter supletorio del Reglamento general para el ejercicio de la potestad sanciona-dora, regulando en su contenido las especialidades justificadas por la complejidad del sector financiero, siendo en lo demás aplicable la normativa común.
En el presente trabajo expondremos la regulación material y formal de la potestad sancionadora de la Administración en el ámbito de las entidades financieras y en general de los mercados financieros, teniendo en cuenta la abundante normativa sectorial sobre la materia cuya continua modificación y además enorme complejidad técnica son características singulares y específicas de la misma. La Jurisprudencia, el Tri-
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bunal Supremo y la Audiencia Nacional, han tenido ocasión en los últimos años de fijar la doctrina sobre la legalidad del ejercicio de la potestad sancionadora en las numerosas infracciones que sobre esta materia se establecen en la diversa legislación sectorial reguladora de los mercados financieros.
Los recientes acontecimientos internacionales y nacionales, y la consiguiente crisis del sector financiero con sus enormes repercusiones para todos los ciudadanos en su vida diaria, hacen de este ámbito regulador y de supervisión de la Administración Pública uno de los más necesarios en el ineludible ejercicio de la responsabilidad de supervisión y potestad sancionadora de las Administraciones Públicas.
La enorme amplitud del ámbito financiero y del mercado de capitales nos obliga en el presente trabajo, por razones de límite de páginas, a centrar el objeto del mismo en los aspectos principales y en los caracteres específicos en este ámbito de la potestad sancionadora de la Administración, con el análisis detallado, en primer lugar, del Real Decreto 2119/1993 de 3 de diciembre que regula el procedimiento sancionador específico en este ámbito, y, en segundo lugar, de la Ley 26/1988 de 29 de julio sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito (LDIEC) que constituye la norma de carácter sancionador más importante en el ámbito financiero tanto por su contenido material sancionador como por los sujetos que entran dentro de su ámbito de aplicación y que son las Entidades de crédito así como otras instituciones financieras que desarrollan esencialmente ese tipo de actuaciones y actividades.
Por otra parte, un número importante de Leyes de carácter financiero, como citamos más adelante, establecen que será de aplicación en su ámbito correspondiente el régimen sancionador establecido en el Título I de la Ley 26/1988 de 29 de julio sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, artículos 1 a 27 de la misma, con su listado específico de infracciones y sanciones. Incluso, la propia Ley 24/1988 del Mercado de Valores, que establece en sus artículos 99 a 101 una abundante lista de infracciones, establece en el ejercicio del procedimiento sancionador competencia de la CNMV una remisión expresa, en su artículo 98.1, al contenido de los artículos 7, 14, 15 y 17 de la Ley 26/1988, así como, en su artículo 107, la aplicación igualmente de las Medidas de intervención y sustitución reguladas en el Título III de la misma.
Todo ello, nos obliga a dedicar un apartado del presente trabajo a exponer el marco legal actualizado regulador de los mercados financieros con el carácter más amplio posible tanto desde la vertiente interna de la actividad financiera -organización, financiación y solvencia de las empresas de servicios financieros, entidades de crédito y aseguradoras-, como en el aspecto externo de la misma es decir en las relaciones entre los sujetos que operan en los mercados financieros y su clientela2.
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Como hemos comentado, el Real Decreto 2119/1993 de 3 de diciembre establece el procedimiento sancionador específico aplicable a los sujetos que actúan en los mercados financieros.
El ámbito de aplicación del presente Real Decreto se establece en su artículo 1.°, mediante la técnica de referir el objeto del mismo a la regulación de las especialidades del procedimiento sancionador atribuidas a diversas disposiciones normativas que inicialmente en 1993 eran las siguientes:
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Ley 24/1988, de 28 de julio, del mercado de valores.
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Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre disciplina e intervención de las entidades de crédito.
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Ley 46/1984, de 26 de diciembre, de instituciones de inversión colectiva. Esta Ley ha sido derogada por la Ley 35/2003 de 4 de noviembre que regula en la actualidad esta materia.
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Ley 33/1984, de 2 de agosto, sobre ordenación del seguro privado, que ha sido derogada por el vigente Texto Refundido aprobado mediante el RD Legislativo 6/2004, de 29 de octubre.
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Ley 9/1992, de 30 de abril, de mediación en seguros privados, que ha sido derogada por la vigente Ley 26/2006, de 17 de julio de mediación de seguros y reaseguros privados.
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Ley 8/1987, de 8 de junio, de regulación de los planes y fondos de pensiones, que ha sido derogada por el vigente Real Decreto Legislativo 1/2002 de 29 de noviembre.
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El artículo 89 del Real Decreto Legislativo 1564/1989, de 22 de diciembre por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Sociedades Anónimas, y que establece el régimen sancionador en relación con "los negocios sobre las propias acciones" por parte de dichas sociedades, regulado en la sección IV del Capítulo IV relativo a "las acciones"...
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