La potestad organizatoria de las Comunidades Autónomas
| Autor | Bartomeu Colom Pastor |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universitat de les Illes Balears |
| Páginas | 187-214 |
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La Constitución reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones en su artículo 2, idea en la que insiste en sus arts. 137, 143 y 156 referido, este último, a la autonomía financiera.
Una de las múltiples consecuencias jurídicas que derivan de esta proclamación1es la potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas, entendiendo por tal aquella en virtud de la cual una Comunidad Autónoma puede crear y configurar sus instituciones en el marco de la Constitución.
Así lo ha previsto, la Constitución que en su art. 147.2.c) dispone que los Estatutos de autonomía deberán contener «la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias»
En su artículo 148.1.1.a señala como primera competencia que pueden asumir las Comunidades Autónomas la «organización de sus instituciones de auto-gobierno», competencia que por cierto, han asumido todas las Comunidades Autónomas en sus primeros estatutos.
En su art. 149.1.18.a dispone que el Estado tiene competencia exclusiva sobre «el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas».
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Y en su art. 152.1, párrafo primero, que preceptúa que «en los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas partes del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea».
Por último, en su art. 153 c), se refiere a la «administración autónoma» y en su art. 154 a la «administración propia de la Comunidad».
En el mismo sentido lo ha entendido la doctrina jurídico pública sin ningún tipo de fisuras, que ha calificado la potestad de autoorganización de mínimo irreductible de la posición autónoma, como competencia esencial o potestad institucional2. En efecto, si la autonomía de las Comunidades Autónomas es política y consiste en la capacidad de dictar normas, en la capacidad de tener políticas propias y diferenciadas de las del Estado en el marco de la Constitución, estas políticas sobre la materia de organización permiten dictar normas reflexivas3que regulen la organización de la propia Comunidad Autónoma, esto es, su autoorganización o la autodisposición sobre su propio aparato.
En la misma línea lo ha entendido el Tribunal Constitucional al concluir que la autonomía de las Comunidades Autónomas es política, que la autonomía es un poder limitado, que la autonomía política es un principio que preside la organización territorial del Estado y que la más genuina expresión del derecho a la autonomía es la capacidad de autoorganizarse libremente.
Efectivamente, en su Sentencia 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3, ha proclamado que la autonomía es un poder limitado («la autonomía hace referencia a un poder limitado», autonomía «no es soberanía») y que se ha ejercer «en el marco del ordenamiento», las Comunidades Autónomas son »entes dotadas de autonomía cualitativamente superior a la administrativa». Según la Sentencia 25/1981, de 14 de julio, FJ 3, la autonomía de las Comunidades Autónomas es política ya que «gozan de una autonomía cualitativamente superior a la administrativa que corresponde a los Entes locales, ya que se añaden potestades legislativas y gubernamentales que la configuran como autonomía de naturaleza política». En su Sentencia 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7, en la que afirma que la autonomía política de las Comunidades Autónomas y su capacidad de autogobierno, «se
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manifiesta sobre todo, en la capacidad de elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia». Y en las Sentencias 25/1981, de 14 de julio, FJ 3 y 135/1992 de 5 de octubre, FJ.8, ha declarado que la autonomía política es un principio que preside la organización territorial del Estado.
En otra Sentencia, la núm. 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 21 c), ha inter-pretado que, la más genuina expresión del derecho de las nacionalidades y regiones a la autonomía es la capacidad de autoorganizarse libremente, con respeto a los mandatos constitucionales, con estas palabras:
Es también evidente que este título competencial de Estado no es bastante en ningún caso para legitimar la inserción forzosa en el seno de la Administración auto-nómica de un órgano jerárquicamente dependiente de la Administración del Estado, pues a ello se opondría de raíz el derecho de todas las nacionalidades y regiones a la autonomía (arts. 2 y 147 de la Constitución), cuya más genuina expresión es la capacidad de autoorganizarse libremente, con respeto a los mandatos constitucionales4
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Y en el FJ 21 c) y 24 de la misma Sentencia, ha proclamado que la regulación básica en materia de régimen jurídico de las Administraciones públicas ha de permitir a las Comunidades Autónomas «adoptar las opciones organizativas que mejor se acomoda a sus necesidades e intereses» y que para el desarrollo de estas normas básicas «las Comunidades Autónomas disponen de un amplio margen de libertad de decisión, que les permite sin duda expresar sus propias opciones políticas sobre la organización administrativa que de ellas depende»
En la Sentencia 50/1999, de 6 de abril, FJ,3 ha declarado que la competencia relativa a la libre organización de la propia de la Administración autonómica ha sido reconocida como «algo inherente a la autonomía». En la número 251/2006, de 25 de julio, FJ 10, ha afirmado que «la potestad autoorganizatoria de las Comunidades Autónomas constituye una manifestación central del principio de autonomía».Y en fin, en la número 35/1982 de 14 de junio, FJ 2, en la que interpreta que las Comunidades Autónomas en el ejercicio de su autonomía, pueden orientar su acción de gobierno en función de una política propia sobre la materia organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de auto-gobierno.
Todo ello nos permite avanzar que de la autonomía política de las Comunidades Autónomas reconocida por la Constitución en los preceptos que hemos citado, deriva una potestad de autoorganización, que éstas concretan y determinan en el propio Estatuto, que deberá dibujar las líneas maestras o esenciales de la organización de sus instituciones o en palabras de la STC 179/1989, FJ 6:
La organización de las instituciones de las Comunidades Autónomas viene encomendada por la Constitución al Estatuto de Autonomía, como "norma institucional bá-
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sica" de cada Comunidad Autónoma [art. 147.1 y 2 c) C.E.]; y será pues el Estatuto de cada Comunidad el que, dentro del respeto a las previsiones constitucionales -como, por ejemplo, las contenidas en el art. 152 C.E-, deba trazar las líneas esenciales a que deberá ajustarse la organización y funcionamiento de la propia Cámara legislativa.
Precisamente por ello, los Estatutos de Autonomía pueden incluir en relación a la organización de las instituciones autónomas propias, principios rectores y derechos públicos subjetivos (derechos participación, sufragio activo y pasivo y acceso a los cargos públicos) como ha proclamado recientemente el Tribunal Constitucional en su Sentencia 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 15 b)5.
En consecuencia se ha dicho que, al tramitar los Estatutos, las Cortes Generales controlan esta potestad autoorganizatoria6Pero las determinaciones de los Estatutos se pueden desplegar en las leyes que se dicten en desarrollo de los mismos, ya que no existe una reserva estatutaria absoluta frente a las leyes de las Comunidades Autónomas que pueden desarrollar a los Estatutos en materia de organización de las instituciones autónomas propias7.
Analizar el alcance y límites de estos poderes de autoorganización de las Comunidades Autónomas constituye el objetivo del presente trabajo.
Como ya hemos señalado, la totalidad de Comunidades Autónomas por lo menos en los primeros estatutos han asumido el título competencial descrito en el art. 148.1.1.a de la Constitución, esto es, la organización de las instituciones de autogobierno. Pero, ¿qué hay que entender por institución de autogobierno? En mi opinión, autogobierno es sinónimo de autonomía política y por ello son las instituciones que concentran los poderes de dirección política o, en palabras del Tribunal Constitucional, «órganos destinados a servir la acción política de la Comunidad Autónoma8». Un concepto restrictivo de institución de autogobierno reduciría éstas a las instituciones descritas en el art. 152 de la Constitu-
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ción, es decir, la Asamblea Legislativa, el Consejo de Gobierno y el Presidente9. Pero ello no casaría con la definición que hemos dado de instituciones que encarnan la autonomía política o de...
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