Potestad de organización. Límites
| Autor | Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 21-36 |
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Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de 25 de abril de 2001 (ref.: A. G. Entes Públicos 14/01). Ponente: doña María Jesús Prieto Jiménez.
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1. La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (en adelante CMT) fue creada por Real Decreto-ley 6/1996, de 7 de junio, como entidad de derecho público de las comprendidas en el apartado 5 del artículo 6 de la Ley General Presupuestaria. La citada norma de creación no contenía más previsiones sobre la estructura orgánica de la referida entidad que la establecida en su artículo 1.3 en relación con el Consejo de aquélla, integrado por un Presidente, un Vicepresidente y cinco Consejeros, habilitando el artículo 1.4 al Gobierno para que desarrollase por Real Decreto la estructura y funciones de la CMT.
2. En cumplimiento de la citada habilitación, se aprobó por Real Decreto 1994/1996, de 6 de septiembre, el Reglamento de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (RCMT), cuyo capítulo III establece la estructura de esta entidad, regulando en su sección 1.ª el Consejo y dedicando su sección 2.ª a «los demás órganos de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones», entre los que incluye al Presidente, Vicepresidente, Secretario y Comité Consultivo, así como la referencia a la posible creación de Comités especializados y Ponencias (sin concretar el número ni las funciones de unos y otras).
La disposición final única, apartado 1, del RCMT ordenó al Consejo de la reiterada Comisión que elevase al Ministro de Fomento (entonces com- Page 22petente) la propuesta de Reglamento de Régimen Interior de la CMT (para su aprobación, conforme a lo dispuesto en el art. 2.2 del RCMT).
3. Por Orden del Ministerio de Fomento de 9 de abril de 1997 se aprobó el Reglamento de Régimen Interior (RRI) de la CMT que, en relación con la estructura orgánica de la misma, faculta al Consejo para crear «Comités especializados para el ejercicio de las funciones de la titularidad del Consejo que éste le delegue» (art. 8.1) y crea dos Comités especializados de carácter permanente: el Comité Audiovisual y el Comité de los Servicios de Telecomunicación (art. 8.2).
La disposición final primera de la citada Orden ministerial contemplaba la posibilidad de modificar el RRI de la CMT «a iniciativa del Ministro de Fomento o a propuesta del Consejo» de la entidad, estableciendo que en el primer caso sería preceptivo el informe previo de este último.
4. El Real Decreto-ley 6/1996 fue derogado (sin perjuicio de los efectos derivados de su aplicación) por la Ley 12/1997, de 24 de abril, de Liberalización de las Telecomunicaciones, cuyo artículo 1 regula en su apartado tres el Consejo de la CMT, en el que, además de mencionar al Presidente y Vicepresidente, se eleva a siete el número de Consejeros y se hace referencia al Secretario no consejero designado por el Consejo, pero sin contener previsión alguna sobre el Comité Consultivo, los Comités especializados o las Ponencias.
Como novedad significativa, el artículo 1.4 de la Ley 12/1997 encomienda al Consejo de la CMT (y no al Ministro competente, como hizo el RCMT) la aprobación del RRI de la entidad en cuestión por mayoría de dos tercios. Por su parte, la disposición transitoria sexta de la mencionada Ley mantiene la vigencia del actual RRI, en tanto no se apruebe el nuevo RRI conforme a lo previsto en el artículo 1.4.
5. Con la aprobación de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), que deroga expresamente el apartado 5 del artículo 6 de la Ley General Presupuestaria, el nuevo régimen jurídico de la CMT es el que resulta de lo establecido por la disposición adicional décima de aquella Ley, conforme a la cual determinados Organismos públicos (entre ellos la CMT) «se regirán por su legislación específica y supletoriamente por esta Ley» (la propia LOFAGE), añadiendo que «el Gobierno y la Administración General del Estado ejercerán respecto de tales Organismos las facultades que la normativa de cada uno les asigne, en su caso, con estricto respecto a sus respectivos ámbitos de autonomía».
6. El escrito de consulta analiza, a la luz del Reglamento de la CMT y de su actual RRI, la naturaleza de los órganos de la CMT cuya modificación se pretende a través del nuevo RRI que apruebe el Consejo de esta entidad y, a la vista de lo dispuesto en el artículo 40 de la LOFAGE en relación con la disposición adicional décima de la misma y con el artículo 1.4 Page 23 de la Ley 12/1997, considera que tanto el Comité Consultivo como los Comités especializados son órganos colegiados con el carácter de grupos o comisiones de trabajo, ya que no tienen encomendadas competencias decisorias ni competencias de propuesta o emisión de informes preceptivos, por lo que -a juicio del órgano consultante- la modificación o supresión de aquellos Comités podría llevarse a cabo por el Consejo de la CMT mediante el Reglamento de Régimen Interior cuya aprobación le compete.
7. De acuerdo con las observaciones anteriores, el Secretario de la CMT formula y somete a la consideración de esta Abogacía General del Estado las siguientes conclusiones:
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La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones es un Organismo Público cuyo régimen jurídico está establecido en la disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. En su virtud, la CMT se regirá por su legislación específica y supletoriamente, en lo que no afecte a su ámbito de autonomía, por la LOFAGE. En concreto, serán de aplicación las reglas establecidas en la LOFAGE respecto de la creación, modificación y supresión de órganos administrativos encuadrados en la estructura orgánica de la CMT, a falta de legislación específica.
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La estructura orgánica actual de la CMT es la establecida en la Ley 12/1997, de 24 de abril, de Liberalización de las Telecomunicaciones, en el Reglamento de la CMT aprobado por Real Decreto 1994/1996, de 6 de septiembre, y en el Reglamento de Régimen Interior, aprobado por Orden de 9 de abril de 1997. El Comité Consultivo de la CMT forma parte de dicha estructura en virtud del artículo 42 del Reglamento de la CMT y se configura como un órgano consultivo de asesoramiento facultativo del Consejo, sin competencias decisorias ni competencias de propuesta o emisión de informes preceptivos. Los Comités Especializados carecen igualmente de ese tipo de competencias.
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La LOFAGE modifica el régimen jurídico de los órganos administrativos de los Organismos públicos dependientes o vinculados a la Administración General del Estado, en lo que se refiere a su creación, modificación y extinción. En concreto, su artículo 40.3 se refiere a los grupos o comisiones de trabajo, como aquellos órganos colegiados sin competencias decisorias ni competencias de propuesta o emisión de informes preceptivos. Tomando en consideración las características del Comité Consultivo y de los Comités Especializados de la CMT, se puede concluir que dicho Comité tiene el carácter de grupo o comisión de trabajo a los efectos previstos en la LOFAGE con respecto a su creación, modificación o supresión. Por ello, las reglas a aplicar para su creación, modificación o supresión son las previstas en el artículo 40.3 y 4 de la LOFAGE, a falta de legislación específica de la CMT sobre el particular.
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El artículo 1.4 de la Ley 12/1997, de 24 de abril, en cuanto legislación específica, atribuye al Consejo de la CMT la competencia para aprobar, con el voto favorable de dos tercios de sus miembros, el Page 24 Reglamento de Régimen Interior de la Comisión. En dicho Reglamento se regulará, entre otras cuestiones, la actuación de sus órganos. Dada la naturaleza del Comité Consultivo y de los Comités Especializados, a la luz de la LOFAGE, tienen el carácter de grupo o comisión de trabajo, por lo que debería ser a través del Reglamento de Régimen Interior donde se regulase la posible modificación o, incluso, su supresión.
I. La cuestión planteada en la consulta formulada por el Secretario de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) consiste en determinar si la organización interna de este Ente Público establecida en su Reglamento aprobado por Real Decreto 1994/1996, de 6 de septiembre (RCMT) y completada por su Reglamento de Régimen Interior (RRI) aprobado por Orden ministerial de 9 de abril de 1997 puede ser modificada mediante la aprobación por el Consejo de un nuevo RRI, concretamente en lo que se refiere al Comité consultivo y los Comités especializados que contemplan el citado RCMT y el actual RRI de la entidad.
El escrito de consulta sostiene tal posibilidad en sus conclusiones, sobre la base de considerar aplicable a la CMT el apartado 3 del artículo 40 de la LOFAGE (precepto que después se transcribirá íntegramente), que se refiere a los órganos que tengan el «carácter de grupos o comisiones de trabajo», afirmando que tanto el Comité consultivo como los Comités especializados previstos en el RCMT y en el RRI participan de la naturaleza de tales órganos, por lo que, en virtud de lo dispuesto en el citado precepto de la LOFAGE y en el artículo 1.4 de la Ley 12/1997 (como legislación específica de la CMT), concluye que debería «ser a través del RRI donde se regulase la posible modificación o incluso supresión» de aquellos Comités (cfr. conclusión 4 del escrito de consulta, más arriba transcrita).
Para resolver la cuestión planteada resulta necesario partir, como se hace en el propio escrito de consulta, de la determinación del régimen jurídico de la CMT, que, según se indicó, fue creada por Real Decreto-ley 6/1996 con el carácter de entidad de Derecho Público de las previstas en el apartado 5 del artículo 6 de la LGP y después configurada por la disposición adicional décima de la LOFAGE...
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