Potencialidades y límites del proceso de regionalización del Derecho del Trabajo en Italia.

AutorGiancarlo Ricci
CargoProfesor Titular de Derecho del Trabajo. Universidad de Catania
Páginas59-75

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1. El modelo italiano de multilevel governance: el dualismo estado-regiones

El concepto de multilevel governance -con el cual se suele designar la específica modalidad de ejercicio de los poderes públicos, caracterizada por la pluralidad de actores institucionales que cooperan en los procesos de decisión y ejecución de las políticas públicas- está asumiendo una relevancia creciente en el análisis jurídico2.

Esto viene motivado, en primer lugar, por el hecho de que el modelo de lamultilevel governance bien representa las arquitecturas de los sistemas jurídicos transnacionales describiendo, en sentido vertical, el plan de las relaciones entre organismos supranacionales, entes estatales y, eventualmente, infraestatales y, en sentido horizontal, la dinámica de las relaciones entre sujetos privados (especialmente aquellos de naturaleza colectiva) y sujetos públicos.

No es casual, pues, que el esquema de multilevel governance sea evocado en relación con aquella que, al menos por cuanto nos atañe, es la más importante entidad política y jurídica supranacional: la Unión Europea. El complejo entramado de relaciones entre el ente supranacional y los Estados miembros, enriquecido por la presencia de una vasta gama de sujetos de diversa índole, ha sido considerado un ejemplo típico de las dinámicas de la multilevelgovernance3.

Bajo esta óptica, el esquema de multilevel governance ha aparecido metodológicamente fecundo para explicar nuevas formas de interacción entre los órganos deci-

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sores intervinientes en el nivel supranacional. Particularmente, el caso del Método Abierto de Coordinación, técnica reciente de regulación flexible, en virtud de la cual los actores supranacionales consiguen influir en las políticas nacionales sin acudir a las fuentes hard de regulación (excesivamente invasivas, en cuanto que inciden directamente en la conformación de los sistemas de regulación descentralizados), sino a través de módulos de coordinación, concentrados sobre las fuentes y procedimientos de regulación soft, "finalizadas a incidir directamente sobre los contenidos de las políticas y sobre el resultado esperado"4, si bien con el atento control de las instituciones comunitarias, a las que se ha confiado la fase de impulso, pero también la monitorización constante de los resultados del procedimiento5.

Los mecanismos de multilevel governance operan también en el nivel nacional, caracterizando el funcionamiento institucional de muchas democracias6. Desde este punto de vista, multilevel governance permite encuadrar la dinámica endógena de coordinación entre el Estado y su articulación territorial, con particular referencia a la compleja distribución de competencias (legislativas y administrativas) entre los diversos centros (estatales e infraestatales) de producción normativa7.

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En Italia, la reciente reforma del Título V (art. 114 ss.) de la Constitución -comúnmente conocida como reforma "federalista", pero que más oportunamente puede definirse como "descentralización regionalista"- ha contribuido de manera decisiva a situar nítidamente al ordenamiento italiano entre los sistemas multilevel8.

En este trabajo, una vez descritos brevemente las características del modelo institucional italiano, se analizará el sistema de reparto de las competencias legislativas, en relación con las materias y los institutos del Derecho Social lato sensu (relación individual de trabajo, disciplina del mercado de trabajo, prestaciones de Seguridad Social), constatando en cada momento el grado de descentralización y, en último término, realizando algunas consideraciones sobre los resultados del controvertido proceso de "regionalización" del derecho social.

2. Del centralismo al regionalismo: la reforma constitucional de 2001

En el texto originario de la Constitución italiana, el sistema de reparto de los poderes respondía a una lógica típicamente centralista. Únicamente las Regiones con un estatuto de autonomía especial han sido dotadas de un modelo "autonómico" moderado, como consecuencia de la atribución de competencias legislativas, exclusivas o compartidas, en materia social. Éste es el caso de la Región siciliana, donde se reconoce al Parlamento regional la competencia exclusiva respecto del estatuto jurídico y económico de los empleados públicos regionales, además, y sobre todo, la competencia compartida en materia de legislación social (relaciones laborales, protección y asistencia social) siempre que respete los mínimos establecidos por la ley estatal9. Amplias competencias en la materia son previstas también por otros Estatutos regionales, como aquellos de la Región Trentino Alto Adige10.

Tales competencias, por otra parte, han sido escasamente utilizadas al encontrarse sometidas al poder de interdicción del Tribunal Constitucional -en adelante, TC-, que escudándose en el principio de unidad del ordenamiento estatal, ha impuesto considerables restricciones al uso de las competencias exclusivas y compartidas. Por ello, Sicilia y Trentino Alto Adige, por seguir los ejemplos antes mencionados, han conocido una cierta proliferación de la legislación en materia de mercado de trabajo, pero con escasa incidencia sobre la disciplina laboral en sentido estricto11.

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Sin embargo, para las Regiones con un Estatuto de autonomía ordinario, el proceso de descentralización de la potestad legislativa ha sido recientemente reconocido. A este respecto, la dimensión regionalista se ha visto notablemente reforzada a través de la aprobación de la Ley Constitucional 3/2001, de 18 de octubre, que modificó el Título V de la Constitución italiana.

Así las cosas, la disposición constitucional "llave" ha sido el art. 114.1 Constitución italiana -en adelante, CI-, que diseña un modelo de organización de tipo no jerarquizado (es decir, no centrado sobre el papel dominante del Estado), sino de bottom up, por el cual "La República está constituida por Ayuntamientos, Provincias, por las llamadas Ciudades Metropolitanas12, las Regiones y el Estado". De este modo, las Regiones y el Estado aparecen colocadas en el mismo plano, siendo las primeras calificadas "entes autónomos con propios estatutos, poderes y funciones, según los principios fijados por la Constitución" (art. 114.2 CI). Por otra parte, la potestad legislativa ha sido conferida a ambos entes (Estado y Regiones), siempre sobre un plano de paridad: el ejercicio de la potestad deberá desarrollarse "con respeto a la Constitución, además de los vínculos derivados del ordenamiento comunitario y de las obligaciones internacionales" (art. 117.1 CI).

En lo que concierne a la identificación concreta de las competencias legislativas, el nuevo art. 117 CI prevélaenunciación taxativa de las competencias estatales (primer bloque) junto a la indicación de aquellas materias de competencia compartida de las Regiones, con la salvedad del límite de la "determinación de los principios fundamentales, reservada a la legislación del Estado" (segundo bloque), con atribución residual a las Regiones de la potestad legislativa en cada materia no expresamente reservada al Estado (tercer bloque). En este sentido, para asegurar la unidad del ordenamiento, el art. 120 CI prevé que, a la luz de determinadas finalidades, entre las cuales "la tutela de los niveles esenciales de las prestaciones concernientes a los derechos civiles y sociales", se asegure al Gobierno un poder de sustitución de los órganos regionales y de los demás entes locales, que sea respetuoso con los principios de subsidiariedad y de colaboración leal.

Resulta evidente, pues, que la reforma ha supuesto "una valorización global de la autonomía"13y que, a tal fin, ha recurrido a una técnica que modifica fuertemente el diseño precedente. De un lado, se ha introducido la igualación entre sujetos constitutivos de la República (el Estado y sus articulaciones territoriales); de otro, se destaca la inversión del método de atribuciones de la potestad legislativa, así que frente a las competencias estatales exclusivas y estatales regionales compartidas, se hace emerger el criterio residual, orientado teóricamente a atribuir a las

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Regiones la competencia legiferante en las materias no sustraídas expresamente a sus competencias14.

Tal diseño, formalmente subversivo respecto del orden centralista precedente, ha evidenciado, en base a la prueba de los hechos, límites aplicativos no indiferentes. La combinación entre competencias listadas y no listadas, ulteriormente complejizada por el uso de varias técnicas de limitación interna y/o transversal de la potestad decisoria, ha provocado tal "opacidad"15 del diseño que el TC se ha visto obligado a elaborar modelos interpretativos para hacer posible una aplicación del Título V armónica con el conjunto de principios de la Constitución.

La implicación del TC en el proceso de "relectura" del Título V de la Constitución ha sido relevante sobre todo desde el punto de vista cuantitativo: en los años sucesivos a la reforma se ha registrado, en efecto, un crecimiento ostensible del número de recursos por conflicto de competencias, presentados tanto por las Regiones (contra las leyes estatales) como por el Gobierno (contra las leyes regionales presuntamente lesivas de los criterios de reparto)16. En el plano cualitativo, esto es de los resultados de la jurisprudencia constitucional, el análisis desarrollado indica un trend de redimensionamiento de la descentralización: la opinión difundida es que la jurisprudencia constitucional haya privilegiado...

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