PLENO. SENTENCIA 155/1996, de 9 de Octubre de 1996. conflictos positivos de Competencia 960/1987 y 965/1987 (acumuladas). promovidos, respectivamente, por la Generalidad valenciana y la Generalidad de Cataluña, en relacion con diversos preceptos de la Orden del Ministro de Economia y Hacienda de 3 de Marzo de 1987, sobre Liberalizacion de Tipos...

MarginalBOE-T-1996-24331
SecciónI - Disposiciones Generales
EmisorTribunal Constitucional

El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Manuel Jiménez de Parga, don Tomás S. Vives Antón y don Pablo García Manzano Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En los conflictos positivos de competencia acumulados núms. 960 y 965 de 1987, promovidos, respectivamente, por la Generalidad Valenciana y la Generalidad de Cataluña en relación con los arts. 4, 5, 6, 9, 11 y 12 de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 3 de marzo de 1987, sobre liberalización de tipos de interés y comisiones y sobre normas de actuación de las Entidades de Depósito. Ha comparecido el Abogado del Estado, siendo Ponente el Magistrado don Rafael de Mendizábal Allende, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

    1. La Generalidad de Valencia, en escrito registrado en este Tribunal el 10 de julio de 1987, planteó conflicto positivo de competencias frente a los arts. 9 y 11 de la Orden ministerial de que se hace mérito en el encabezamiento de esta Sentencia, exponiendo que dichos preceptos regulan el establecimiento, en el Banco de España, de un Servicio de Reclamaciones que tramitará un expediente con las alegaciones de los denunciantes y de las entidades de depósito y que, en su caso, lo remitirá al órgano competente para actuar. En ellos también se dispone la obligatoriedad del conocimiento por el Banco de España de los resultados de cada ejercicio de los Bancos, Cooperativas de Crédito y Cajas de Ahorro, antes de anunciarse y hacerse efectivos los dividendos, aplicaciones o retornos cooperativos, cuyo reparto, por lo demás, se restringe considerablemente. La creación de un Servicio de Reclamaciones nunca puede considerarse como una norma básica en esta materia, como tampoco la regulación dirigida a que el Banco de España conozca los resultados de las entidades de depósito, antes de que éstas procedan a sus aplicaciones correspondientes.

      El art. 9 de la Orden de 3 de marzo de 1987 no se refiere sólo al ámbito de la disciplina bancaria, como entiende el Gobierno de la Nación, puesto que el Servicio de Reclamaciones incluye Bancos Privados, Cajas de Ahorro y Cooperativas de Crédito. En cualquier caso, aunque se tratara sólo de reclamaciones contra entidades bancarias, tampoco debe tener competencia el Banco de España ya que se trata de meras competencias de ejecución, entre las que lógicamente debe incluirse la tramitación de expedientes; y ello porque tales competencias le corresponden a la Generalidad Valenciana en virtud de lo establecido en el art. 32.1.3 de su Estatuto de Autonomía. De otro lado, el establecimiento de un servicio propio de la Comunidad Autónoma de reclamaciones en esta materia supondría atentar contra dos principios básicos de la Administración: la eficacia y la economía. La incidencia de la norma sobre los usuarios de los servicios bancarios vulnera el art. 34.1.5 del Estatuto de Autonomía, relativo a la defensa del consumidor y usuario.

      En el art. 11 se produce un endurecimiento del régimen de aplicaciones a cuenta, en la medida en que no podrán exceder de la mitad de los beneficios ordinarios, sin que en cualquier caso pueda anunciarse hasta que tenga conocimiento de ellos el Banco de España. En la primera parte de este precepto se realiza una interpretación excesiva de lo que puede ser necesario para asegurar la solvencia de las entidades de depósito. Teniendo en cuenta que ya el Real Decreto 370/1985, de 1 de agosto, establecía unos complicados mecanismos para llegar a la fijación de unos coeficientes de solvencia de las entidades de depósito, reducir las posibilidades de aplicaciones a cuenta supone excederse de las competencias estatales en orden a garantizar tal solvencia, en detrimento de las competencias autonómicas sobre Cooperativas de Crédito y sobre Cajas de Ahorro, en particular respecto a estas últimas, puesto que uno de los aspectos más importantes de esta competencia consiste en poder dirigir la política de las Cajas de Ahorro en un determinado sentido benéfico-social. En consecuencia, la competencia estatal de fijar coeficientes de solvencia ha sido extralimitada en la medida en que esta norma le impide a la Comunidad Autónoma el desarrollo de sus legítimas competencias en materia de Cooperativas de Crédito y Cajas de Ahorro.

      La segunda parte de este precepto implica el ejercicio de una competencia de ejecución y supone una intervención del Banco de España en materia de Cooperativas de Crédito y de Cajas de Ahorro que pertenecen claramente a la Comunidad Autónoma, como ha reconocido el propio Consejo de Ministros, y a pesar de que ahora pretenda ampararse en normas como el Real Decreto 1370/1985, de 1 de agosto, o en la Ley 30/1985, de 2 de agosto, ninguna de las cuales puede tener eficacia atributiva de competencia en favor del Estado.

    2. La Sección Tercera, en providencia de 21 de julio de 1987, acordó admitir a trámite el conflicto, publicarlo para general conocimiento, dar traslado al Gobierno para alegaciones de fondo y dirigir oficio al Presidente de la Audiencia Nacional para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la misma por si ante ella estuviera impugnada o se impugnara la referida Orden, a los fines previstos en el art. 61.2 LOTC.

    3. La Generalidad de Cataluña, en escrito que presentó el 10 de julio de 1987, planteó conflicto positivo de competencias frente al Gobierno de la Nación por estimar que los arts. 4, 5, 6, 9, último párrafo del 11 y 12 de la referida Orden de 3 de marzo de 1987 vulneran las competencias de esa Comunidad Autónoma. Expone, con carácter preliminar, que del sistema de distribución de competencias es fácil concluir que la Comunidad Autónoma ha asumido amplias facultades en relación con la materia, tanto si se examina a la luz del art. 149.1.11 C.E. y del 10.1.4 E.A.C., como si se considera desde la perspectiva del art. 149.1.13 C.E. y del art. 12.1.1. y 6 E.A.C. Sostiene, a modo de queja, que se ha producido lo que viene a llamar una «interpretación reduccionista» o a la baja de los preceptos de la Constitución y del Estatuto de Autonomía en estas materias, así como un excesivo énfasis en la unicidad del orden económico. En este sentido, entiende que por lo que respecta a las potestades ejecutivas, que son las que pone en tela de juicio la Orden ministerial objeto de este conflicto, el Banco de España ha adquirido un protagonismo que desapodera las competencias autonómicas.

      Por otra parte, impugna y discute el concepto de norma básica y su concreta aplicación en este ámbito del ordenamiento. A este propósito, considera que parece existir una desconfianza hacia el buen hacer de las Comunidades Autónomas, al tiempo que no se hace uso de las competencias de coordinación que al Estado le corresponden, optándose en cambio, a su juicio, por la fácil solución de vaciar las competencias autonómicas. Recuerda, por lo demás, que las disposiciones atributivas de potestades al Banco de España no puede prevalecer sobre las de la Constitución y las de los Estatutos de Autonomía. Por último, alega que las competencias de la Generalidad que se entienden vulneradas no sólo resultan de los títulos competenciales ya citados sino también de los referentes a la defensa de los consumidores y usuarios (art. 12.1 E.A.C.) y a la publicidad (art. 9.30 E.A.C.).

      A continuación afirma que la Orden de 3 de marzo de 1987 afecta tanto a los Bancos privados como a las Cajas de Ahorro y Cooperativas de Crédito (art. 1); e instrumenta unas normas de actuación, en su mayor parte con la finalidad de garantizar a la clientela el conocimiento exacto de las condiciones de las operaciones objeto de contratación. Son estas normas de funcionamiento y, precisamente, en cuanto atribuyen determinadas competencias al Banco de España las que constituyen el objeto de este conflicto. El Gobierno al contestar el requerimiento que le hizo la Generalidad no ha podido citar ni un solo precepto de la Constitución ni del E.A.C.

      Resulta indiscutible que los arts. 4, 5 y 6 de la Orden en cuestión se refieren a funciones y actos de naturaleza típicamente ejecutiva, que en su territorio corresponde adoptarlos a la Generalidad, tanto si la cuestión se plantea desde el ángulo de sus competencias sobre ordenación del crédito y la banca (art. 10.1.4 E.A.C.), instituciones de crédito corporativo público y territorial y Cajas de Ahorro (art. 12.1.6 E.A.C.), como desde la vertiente de la defensa del consumidor y usuario (art. 12.1.5 E.A.C.) o de la publicidad (art. 9.30), materias sobre las que la Comunidad ostenta facultades de gestión.

      Por otra parte, es ilógico que si el Gobierno ha establecido como básico un régimen de liberalización para los tipos de interés y comisiones (lo que por su propia naturaleza propende a la diversidad), reclame para sí una competencia ejecutiva en aras de una supuesta uniformidad y estabilidad cuando las bases que el mismo ha ideado abonan la heterogeneidad. Lo mismo cabe sostener respecto del art. 4 en lo que hace a los desfases máximos admisibles entre las fechas de realización y valoración de las distintas operaciones bancarias. Al no hacerlo así, y al margen de que se prescinda de la exigencia de ley formal, lo básico queda en la indefinición, lo que impide en cierto modo a las Comunidades Autónomas ejercer su propia competencia. Delegar su fijación al Banco de España, que no es un órgano constitucional para definir lo que es básico, merece todavía más crítica. Por otro lado, velar por los intereses de la clientela bancaria que en el plano ejecutivo se encomienda al Banco de España es una actividad que se encuadra en la competencia autonómica del art. 12.1.5. E.A.C., relativo a la defensa del consumidor y del usuario. Igualmente es una redundancia que los arts. 4 y 5 se justifiquen en la...

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