La posible reforma del Derecho Administrativo en España

AutorLuciano Parejo Alfonso
Páginas48-133

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I La evolución del Derecho Positivo, Constitucional y Administrativo

El Derecho español -Constitucional y Administrativo- ha venido experimentando, desde la Constitución de 1978, decisivas transformaciones.

1. El Derecho Constitucional
A) Estabilidad, modificación y mutación del texto Constitucional; la afección a la lógica interna del orden constitucional de valores superiores

La Constitución ha resistido, en cuanto texto escrito, el paso del tiempo, la incorporación de España a la entonces Comunidad y hoy Unión Europea 160 y la subsecuente creciente incidencia del ordenamiento comunitario, así como la reconversión del Estado centralizado previo en un Estado altamente descentralizado política y administrativamente y la consiguiente transformación radical (en su organización, funcionamiento y tareas) del poder público administrativo. No lo ha logrado frente a la grave crisis económico-financiera en curso y sus importantes consecuencias sobre el Estado en cuanto miembro de la unión monetaria establecida en el seno de la Unión Europea, sufriendo una modificación 161 que, si bien formalmente limitada a su artículo 135, tiene una gran trascendencia, incluso para la interpretación del orden fundamental como un todo unitario y sistemático 162 . Pues impone la adecuación de la actuación de todas las Administraciones públicas al principio de estabilidad presupuestaria (y a la local, en particular: el equilibrio presupuestario), prohibiendo al Estado central y las Comunidades Autónomas incurrir en un déficit estructural que supere el máximo fijado -en relación con el producto interior bruto- por ley orgánica y, en todo caso, los que pueda establecer la Unión Europea para los Estados Miembros, así como reservando a la ley formal la autorización para que puedan emitir deuda 163 o contraer crédito 164 . Los límites financieros a que se sujeta así al Estado en su conjunto se flexibilizan sólo para el caso (apreciado por mayoría absoluta del Congreso de los Diputados) de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. Con ello se consolida (vía limitación financiera del Estado) la lógica de un ciclo de mutación que se ha venido desarrollando en la práctica por alteración (en sede interpretativa y aplicativa) del equilibrio interno nada menos que del orden constitucional de valores superiores del Estado-ordenamiento; alteración que, si bien no ha alcanzado aún entre nosotros

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los extremos a que se ha llegado en otros países en lo que hace al binomio básico -en tensión- de libertad y seguridad, ha avanzado significativamente por lo que respecta a la relación entre los bloques de órdenes constitucionales atinentes a la dignidad de la persona en una sociedad justa respetuosa con el medio ambiente, de un lado, y a la economía de mercado y sus requerimientos, de otro. Y lo ha hecho obviamente decantando la balanza del lado del segundo, con puesta interesada y sesgada del acento en el Estado de Derecho (con creciente tono positivista) en detrimento del Estado democrático y social 165 .

La no alteración del texto constitucional en todo lo demás no ha impedido tampoco una considerable evolución que, efectivamente, se ha cumplido y continúa cumpliéndose sin previa reforma formal y, en su caso, sobre la base de una muy escueta cláusula de autorización constitucional (art. 93 CE) de la cesión de poderes constituidos incapaz por sí misma de explicar la lógica del nuevo sistema de fuentes resultante 166 ; lo que vale decir por la vía de la mutación del orden constitucional por obra tanto del legislador capaz de integrar el llamado bloque de la constitucionalidad (principalmente a propósito del llamado proceso autonómico), como de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional y, por supuesto, la incidencia del Derecho Comunitario. No es éste lugar para dar cuenta de todas estas mutaciones, pero sí para destacar, al efecto que interesa y por su importancia, las siguientes:

B) Las mutaciones constitucionales por obra del legislador ordinario

La afirmación temprana por autorizada doctrina de la desconstitucionalización del modelo territorial del Estado 167 , además de desvalorizar la regulación constitucional de la organización territorial para dirigir y enmarcar el proceso de construcción de aquél, explica que, una vez afirmadas institucional y competencialmente, las Comunidades Autónomas que inmediatamente alcanzaron el máximo grado de autonomía introdujeran, no obstante la restrictiva regulación constitucional en este punto y mediante simples leyes autonómicas ordinarias (las respectivas leyes reguladoras de los correspondientes Gobiernos), fórmulas habilitantes de facultades políticas (como las de disolución anticipada de la Asamblea o el Parlamento o del dictado de decretos-leyes) no previstas inicialmente en los correspondientes Estatutos de Autonomía 168 . Este adelanto de tales facultades en sede legislativa supuso ya, en su momento, una verdadera mutación del bloque de la constitucionalidad, que se vio seguida pronto por otra 169 cumplida por el legislador estatutario incluso de las Comunidades Autónomas de la vía lenta: a pesar de la clara diferenciación de los procedimientos de reforma en los artículos 146 y 152 CE, los Estatutos se redactaron a imagen y semejanza de los Estatutos de Autonomía aprobados por la vía especial de acceso a la autonomía, quedando así desdibujada por completo la diferencia de naturaleza jurídica entre unos y otros Estatutos. Con la consecuencia de la introducción en los resultantes de la aplicación de la vía de acceso general, como exigencia para su reforma -no prevista en el citado artículo 142 CE- de la concurrencia de la voluntad reformadora del Parlamento autonómico.

Mayor trascendencia tienen las serias dificultades de encaje en la norma fundamental planteadas por las recientes reformas de los Estatutos de Autonomía de Cataluña -2006- y

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Andalucía -2007-, anunciadas ya por el planteamiento de éstos en términos y con el contenido propio de «Constituciones» materiales de los correspondientes territorios 170 , toda vez que sólo han podido ser superadas mediante forzamiento al máximo por el Tribunal Constitucional (en su Sentencia 31/2010, de 28 de junio) de la técnica de las sentencias interpretativas, perturbando en cualquier caso la relación de las normas estatutarias con la Constitución y, por tanto, la lógica y la economía interna del bloque de la constitucionalidad.

El resultado no es otro que la introducción de una notable incertidumbre, con gran trascendencia sobre la Administración y su actuación, sobre el marco definido por el bloque de la constitucionalidad, máxime cuando éste, además, ha de integrarse en el más amplio comunitario-europeo, cuando no internacional.

C) La mutación constitucional por obra de la doctrina constitucional

El Tribunal Constitucional ha sido cuando menos tan activo como el legislador. Su acción creativa ha afectado incluso al corazón mismo del orden constitucional sustantivo: la definición de los derechos fundamentales y las libertades públicas. Y lo ha hecho tanto para encontrar en él nuevos derechos no expresamente...

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