STS, 1 de Diciembre de 2005

Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, se presentó la demanda dentro del plazo legal.

La parte demandada, en su contestación a la demanda, solicitó una sentencia confirmatoria de la resolución recurrida.

Los autos tuvieron la tramitación que consta en los mismos.

Señalado día para su votación y fallo esta tuvo lugar con el resultado que a continuación se expone.

Se recurren resoluciones del Ministerio demandado referido a liquidaciones por Tarifa T- 3 practicadas por la Autoridad Portuaria de Sevilla. El núcleo esencial del debate se refiere a la nulidad radical de las Ordenes Ministeriales que han venido estableciendo, desde 1993, incluyendo la Orden de 17.3.92, los precios privados por determinados servicios porturarios, en atención al art. 70.1 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre .

La Sala acordó la suspensión de la tramitación de este recurso, al estar planteadas las cuestiones de inconstitucionalidad 6277-2002 planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, y 1418/2003, ésta de la Sección 4ª del mismo Tribunal, en relación con los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante , por supuesta vulneración del artículo 31, apartado 3, de la Constitución , apareciendo en BOE de 3.8.2004 que el Tribunal Constitucional, por providencia había admitido a trámite la primera y en el BOE de 14.6.2003 la providencia relativa a la segunda, quedando en suspenso el trámite de votación y fallo del presente procedimiento hasta tanto se resuelvan por el Tribunal Constitucional.

Ello se debe a la relevancia de dichos preceptos legales en la resolución de la litis, al referirse unos y otra a la consideración como precios privados y las exigencias normativas sobre la determinación de la tarifa liquidada que lo ha sido sin respetar las exigencias del principio de reserva de ley en el caso que se examina, anterior a la reforma de 2003 que se dirá, por fijarse la tarifa en orden ministerial al amparo de los preceptos legales mencionados.

Pues bien, la STC 102/2005, de 20 de abril de 2005 ha acordado estimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 6277-20002 y, en su virtud, declarar inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre , de puertos del Estado y de la marina mercante, en los términos establecidos en el fundamento jurídico 8. Este fundamento expresa que "procede, en consecuencia, declarar inconstitucional el apartado 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, en su versión original, en la medida en que se aplica a prestaciones patrimoniales de carácter público. Esta declaración de inconstitucionalidad debe extenderse también al apartado 1 del mismo precepto legal, en tanto que califica como "precios privados" los que, como hemos señalado, constituyen verdaderas "prestaciones patrimoniales de carácter público" a las que hace referencia el art. 31.3 CE . En la STC 185/1995, de 14 de diciembre , señalamos que en "uso de su libertad de configuración, el legislador puede crear las categorías jurídicas que considere adecuadas. Podrá discutirse en otros foros la corrección científica de las mismas, así como su oportunidad desde la perspectiva de la política legislativa; sin embargo, en un proceso de inconstitucionalidad como el presente sólo puede analizarse si la concreta regulación positiva que se establece de esas categorías respeta los preceptos constitucionales que les sean aplicables" [FJ 6 a)]. Sin embargo, en el presente caso, y a diferencia del supuesto analizado en la Sentencia citada, en el que se examinaba la constitucionalidad de una nueva categoría jurídica creada por la Ley 8/1989, de 13 de abril , de tasas y precios públicos -los precios públicos-, el legislador no crea ninguna categoría jurídica nueva, sino que se limita a calificar a las contraprestaciones devengadas por la prestación de servicios portuarios como "precios privados", una categoría preexistente que predetermina el régimen jurídico que es de aplicación a dichas contraprestaciones, excluyendo las exigencias que derivan del principio de reserva de ley establecido por la Constitución para las prestaciones patrimoniales de carácter público (arts. 31.3 y 133.1 CE ). En definitiva, procede igualmente declarar inconstitucional el apartado 1 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre , de puertos del Estado y de la marina mercante, en su versión original, en la medida en que califica como "precios privados" a contraprestaciones por servicios portuarios que constituyen prestaciones patrimoniales de carácter público."

La citada STC razona lo siguiente, que se reproduce para destacar su aplicabilidad al caso en que se trata de la Tarifa T-3 fijada en sucesivas Ordenes Ministeriales: "1 El objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad, planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, es determinar si los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, respeta la reserva de ley establecida en el art. 31.3 CE . Dicha reserva de ley se vería infringida en la medida en que las tarifas por servicios portuarios no tuvieran el carácter de "precios privados" establecido por el citado apartado 1 del art. 70, sino el de "prestaciones patrimoniales de carácter público", a la que se refiere el también citado art. 31.3 CE . Los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992 , en su redacción originaria, señalan lo siguiente:

"1 Las Autoridades Portuarias exigirán por los servicios portuarios que presten el pago de las correspondientes tarifas. Estas tarifas tendrán el carácter de precios privados.

2. El Ministerio de Obras Públicas y Transportes establecerá, a propuesta de Puertos del Estado y oídas las Asociaciones de usuarios de ámbito estatal directamente afectadas, los [imites mínimos y máximos de las tarifas por los servicios portuarios prestados en puertos de competencia del Estado a que se refiere el apartado anterior".

2. Centrado así el objeto de este proceso constitucional, antes de abordar el examen de las posibles infracciones constitucionales que se suscitan en el Auto de planteamiento de la cuestión, es necesario determinar con mayor precisión el contenido de éste. Como se ha señalado en los antecedentes, la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo pone de manifiesto en el Auto de planteamiento que, a su juicio, los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992 , tanto en su versión inicial como en la redacción dada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre , pudieran vulnerar el art. 31.3 CE , de acuerdo con la interpretación que del mismo ha hecho la STC 185/1995, de 14 de diciembre . No obstante esta afirmación, es claro que este Tribunal sólo debe pronunciarse ahora sobre la versión original de los citados preceptos, no soto porque al final del Auto de planteamiento la Sala acuerda elevar a este Tribunal cuestión de inconstitucionalidad excesivamente respecto de los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992 "en su versión original", sino también porque en el fundamento de derecho séptimo del Auto el propio órgano judicial reconoce expresamente que esta versión inicial de los preceptos es la única relevante para decidir el proceso a quo.

   Por otro lado, la circunstancia de que, como acabamos de señalar, los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992 hayan sido modificados sensiblemente por Ley 62/1997, de 26 de diciembre (apartado 29 de su artículo único), y posteriormente derogados por la Ley 48/2003, de 26 de noviembre , de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general (apartado 1 de la disposición derogatoria única), hace preciso pronunciarse acerca de los efectos que el cambio sobrevenido haya podido tener sobre el recurso. A este respecto debe recordarse que es doctrina reiterada de este Tribunal la de que no cabe dar una respuesta unívoca y general a la cuestión relativa a los efectos de la modificación, derogación o pérdida de vigencia de una disposición legal ulterior a su impugnación sobre la eventual desaparición del objeto de los diversos procesos constitucionales, debiendo distinguirse entre la cuestión y el recurso de inconstitucionalidad como manifestaciones procesales distintas, no pudiendo resolverse apriorísticamente el problema apuntado en función de criterios abstractos o genéricos (por ejemplo, SSTC 233/1999, de 12 de diciembre, FJ 3; y 16/2003, de 30 de enero , FJ 2). Asimismo, este Tribunal ha señalado que en las cuestiones de inconstitucionalidad los efectos extintivos sobre el objeto del proceso como consecuencia de la derogación o modificación de la norma cuestionada vienen determinados por el hecho de que, tras esa derogación o modificación, resulte o no aplicable en el proceso a quo y de su validez dependa la decisión a adoptar en éste (SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 2; y 125/2003, de 19 de junio , FJ 2, entre otras).

   A la luz de la citada jurisprudencia, hay que concluir que el presente proceso no ha perdido su objeto dado que los preceptos cuestionados, aun después del cambio normativo que se ha producido en la materia como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 62/1997 , resultan aplicables en el proceso contencioso-administrativo en cuyo seno se ha suscitado la cuestión de inconstitucionalidad.

3. Entrando ya en el fondo del asunto, en la medida en que el órgano judicial que plantea la presente cuestión considera que los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992 vulneran el principio de reserva de ley porque califican como "precios privados" y permiten que se cuantifiquen por Orden Ministerial lo que constituyen verdaderas "prestaciones de carácter público", debemos exponer ante todo algunos aspectos de la citada reserva que establece el art. 133 CE para el estricto ámbito de los tributos y el citado art. 31.3 CE para las "prestaciones patrimoniales de carácter público" que, como hemos señalado en reiteradas ocasiones, constituyen una categoría jurídica más amplia en la que se integran los tributos y que, frente a lo que parece deducirse del Auto de planteamiento, no puede identificarse con el de prestación "de Derecho público", dado que el "sometimiento de la relación obligacional a un régimen jurídico de Derecho público no es suficiente por sí soto para considerar que la prestación patrimonial así regulada sea una prestación de carácter público en el sentido del art. 31.3 CE " [SSTC 185/1995, FJ 3 a), in fine; y 182/1997, de 28 de octubre , FJ 15].

   A este respecto, debe recordarse que, conforme a constante doctrina de este Tribunal, la reserva de ley en materia tributaria exige que la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo debe llevarse a cabo mediante ley (por todas, SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; y 150/2003, de 15 de junio , FJ 3). También hemos advertido que se trata de una reserva relativa en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, siempre que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley, y siempre que la colaboración se produzca en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad (entre otras, SSTC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 5; y 150/2003, de 15 de junio , FJ 3, por ejemplo).

   Interesa especialmente resaltar que el alcance de la colaboración del reglamento "estará en función de la diversa naturaleza de las figuras jurídico-tributarias y de los distintos elementos de las mismas" ( SSTC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 5; y 150/2003, de 15 de julio , FJ 3). En este sentido hemos puesto de manifiesto "el diferente alcance de la reserva legal, según se esté ante la creación y ordenación de impuestos o de otras figuras tributarias" (STC 19/1987, de 17 de febrero , FJ 4); y, en la misma línea hemos subrayado la especial flexibilidad de la reserva de ley tributaria cuando se trata de las tasas (STC 37/1981, de 16 de noviembre , FJ 4); también hemos insistido sobre este particular al precisar que la colaboración del reglamento con la ley puede ser especialmente intensa en el supuesto de las contraprestaciones que, como las tasas, son fruto de la prestación de un servicio o actividad administrativa (STC 185/1995, de 5 de diciembre , FJ 5); y, en fin, en nuestros últimos pronunciamientos hemos venimos afirmando que resulta admisible una mayor intervención del reglamento en aquellos ingresos "en los que se evidencia, de modo directo e inmediato, un carácter sinalagmático que no se aprecia en otras figuras impositivas" (SSTC 132/2001, de 8 de junto, FJ 5; y 63/2003, de 27 de marzo , FJ 4).

   Establecido lo anterior, hay que aclarar, no obstante, que "la mayor flexibilidad de la reserva de ley tributaria respecto de las tasas -y, en general, respecto de todas las prestaciones patrimoniales de carácter público a que se refiere el art. 31.3 CE - no opera de la misma manera en relación con cada uno de los elementos esenciales del tributo" (SSTC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 9; y 150/2003, de 15 de julio , FJ 3). En esta misma línea hemos señalado que "la reserva de ley en materia tributaria no afecta por igual a todos los elementos integrantes del tributo", sino que el grado de concreción exigible a la ley es máximo cuando regula el hecho imponible" y es menor "cuando se trata de regular otros elementos", como el tipo de gravamen y la base imponible (STC 221/1992, de 11 de diciembre , FJ 7). E, igualmente, hemos sostenido que, en el caso de las prestaciones patrimoniales de carácter público que se satisfacen por la prestación de un servicio o actividad administrativa, la colaboración del reglamento "puede ser especialmente intensa en la fijación y modificación de las cuantías estrechamente relacionadas con los costes concretos de los diversos servicios y actividades y de otros elementos de la prestación dependientes de las específicas circunstancias de los distintos tipos de servicios y actividades. En cambio, esta especial intensidad no puede predicarse de la creación ex novo de dichas prestaciones ya que en este ámbito la posibilidad de intervención reglamentaria resulta sumamente reducida, puesto que sólo el legislador posee la facultad de determinar libremente cuates son los hechos imponibles y qué figuras jurídico-tributarias prefiere aplicar en cada caso" (STC 185/1995, de 5 de diciembre , FJ 5).

4. Sobre esta base, y dado que la reserva de ley de los arts. 133.1 y 31.3 CE se establece únicamente para los tributos y las "prestaciones patrimoniales de carácter público", es preciso determinar, con independencia del nomen iuris empleado por el legislador, cuál es la verdadera naturaleza de las tarifas portuarias para comprobar si te es aplicable la citada reserva. Y a tal fin resulta necesario concretar antes que nada cuáles son los presupuestos de hecho que, conforme a la Ley 27/1992 , legitiman su cobro. A este respecto, debe subrayarse en primer lugar que, conforme al art. 70.1 de esta norma legal, todo "servicio" prestado por las Autoridades portuarias devengará el pago de la correspondiente tarifa. Ahora bien, conforme al art. 66 de la Ley 27/1992 , dentro de los "servicios" que legitiman a la Autoridad portuaria al cobro de la correspondiente tarifa deben distinguirse dos grupos. De un lado, aquéllos a los que hacen referencia los apartados 1 y 3 del art. 66, a saber, "las actividades de prestación que tiendan a la consecución de los fines que a las Autoridades Portuarias se asignan por la presente Ley y se desarrollan en su ámbito territorial" y, en todo caso, las enumeradas en el mismo, entre otras, la "disponibilidad de las zonas de fondeo y la asignación de puestos de fondeo", el "amarre y desamarre de los buques, atraque y, en general, los que afecten al movimiento de las embarcaciones", el "accionamiento de esclusas", la "puesta a disposición de espacios, almacenes, edificios e instalaciones para la manipulación y almacenamiento de mercancías y vehículos y para el tránsito de éstos y de pasajeros en el puerto", la "puesta a disposición de medios mecánicos, terrestres o flotantes para la manipulación de mercancías en el puerto", el "suministro a los buques a los buques de agua y energía eléctrica y de hielo a los pesqueros" y los "servicios contra incendios, de vigilancia, seguridad, policía y protección civil portuarios" (apartado 1); así como, "el servicio de señalización marítima" (apartado 3). De otro lado, las actividades relacionadas en el apartado 2 de ese mismo art. 66, esto es, las "labores de carga, descarga, estiba, desestiba y transbordo de mercancías objeto de tráfico marítimo en los buques y dentro de la zona portuaria"

   La distinción que acabamos de hacer es necesaria porque, como señala el Fiscal General del Estado, mientras que a los llamados "servicios" portuarios establecidos en los apartados 1 y 3 de aquel art. 66 les resulta de aplicación el régimen normativo recogido en el art. 70, los servicios enumerados en el apartado 2 de ese mismo art. 66 "se regularán y ejercerán de acuerdo con su normativa específica", que no es otra que el Real Decreto-ley 2/1986, de 23 de mayo , sobre el servicio público de estiba y desestiba de buques, norma que, conforme señala su art. 2, regula las "labores de carga, descarga, estiba, desestiba y transbordo de mercancías", y establece específicamente el régimen de las tarifas exigibles por dichas actividades portuarias en su art. 6.

   Hechas estas precisiones, es patente, en segundo lugar, que los "servicios" portuarios regulados en la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 13 de abril de 1993 sobre aplicación de las tarifas por servicios prestados por las autoridades portuarias, recurrida en el proceso contencioso-administrativo que ha dado lugar a la presente cuestión de inconstitucionalidad, son de los previstos en aquellos apartados 1 y 3 del art. 66 de la Ley 27/1992 , razón por la cual les resulta aplicables los apartados 1 y 2 del art. 70 de la misma norma legal, aquí cuestionados. Dichos "servicios", en efecto, son los siguientes: "Señalización marítima", que comprende "la utilización del sistema de ayudas a la navegación marítima" (tarifa T-0); "Entrada y estancia de barcos", que incluye "la utilización de las aguas del puerto, instalaciones de canales de acceso, esclusas (sin incluir el amarre, remolque o sirga en la misma), obras de abrigo y zonas de fondeo" (tarifa T-1); "Atraque", que abarca "el uso de las obras de atraque y elementos fijos de amarre y defensa" (tarifa T-2); "Mercancías y pasajeros", es decir, "la utilización por las mercancías y pasajeros de las aguas de puerto y dársenas, accesos terrestres, vías de circulación, zonas de manipulación (excluidos los espacios de almacenamiento o depósito) y estaciones marítimas y servicios generales de policía" (tarifa T-3); "Pesca fresca", o, lo que es lo mismo, "la utilización, por los buques pesqueros en actividad y los productos de la pesca marítima fresca, de las aguas del puerto, muelles, dársenas, zonas de manipulación y servicios generales de policía" (tarifa T-4); "Embarcaciones deportivas y de recreo", que igualmente integra "la utilización, por las embarcaciones deportivas o de recreo, y por sus tripulantes y pasajeros, de las aguas del puerto, de las dársenas y zonas de fondeo, de los servicios generales de policía y, en su caso, de las instalaciones de amarre en muelles o pantanales" (tarifa T-5); "Grúas de pórtico", a saber, "la utilización de las grúas de pórtico convencionales o no especializadas" (tarifa T-6); "Almacenaje, locales y edificios", que comprende "la utilización de explanadas, cobertizos, tinglados, almacenes, depósitos, locales y edificios, con sus servicios generales correspondientes, no explotados en régimen de concesión" (tarifa T-7); "Suministros", que incluye "el valor de los productos o energías suministrados y la utilización de las instalaciones para la prestación de los mismos" (tarifa T-8); y, finalmente, "Servicios diversos", que son "cualesquiera otros servicios prestados por la autoridad portuaria no enumerados en las restantes tarifas" (tarifa T-9).

   En suma, como hemos señalado, todas y cada una de las tarifas reguladas en la Orden ministerial impugnada en el proceso a quo se exigen por alguno de los servicios o actividades a los que hacen referencia los apartados 1 y 3 del art. 66 de la Ley 27/1992 , por lo que la aplicación a las mismas de las previsiones del art. 70.1 y 2 de la citada Ley no resulta dudosa. 5. Una vez identificados los presupuestos de hecho que justifican el abono de las tarifas reguladas en la Orden Ministerial de 13 de abril de 1993 , y alcanzada la conclusión de que la norma que les da cobertura es el art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante (como, por lo demás, aceptan el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado, y señala expresamente la exposición de motivos de la citada Orden), debemos concretar si las tarifas citadas tienen la naturaleza de prestaciones patrimoniales de carácter público conforme a la doctrina de este Tribunal. A este respecto, es preciso comenzar recordando que, conforme a nuestra jurisprudencia [SSTC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 3 b); y 233/1999, de 16 de diciembre , FJ 16], constituyen prestaciones patrimoniales de carácter público los pagos exigibles en dos supuestos concretos. En primer lugar, por la prestación de servicios o la realización de actividades en las que concurra cualquiera de las circunstancias siguientes: que sean de solicitud o recepción obligatoria; que sean realizadas por el poder público en monopolio de hecho o de derecho; o que sean "objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social de los particulares de acuerdo con las circunstancias sociales de cada momento y lugar" Y, en segundo lugar, por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público.

   Pues bien, a la luz de esta jurisprudencia, puede afirmarse que la Orden Ministerial de 13 de abril de 1993 regula "tarifas" que constituyen verdaderas prestaciones patrimoniales de carácter público sujetas al art. 31.3 CE , dado que, frente a lo que mantienen el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado, con independencia de que la norma califique como "servicios" todos los presupuestos de hecho que determinan su devengo, dichas tarifas se exigen, bien efectivamente por servicios que -al margen de que, como señala el órgano judicial proponente de la cuestión, puedan o no calificarse como "objetivamente indispensables"- se prestan en régimen de monopolio, bien por la utilización u ocupación de los bienes o instalaciones portuarias.

   En efecto, entre los servicios que se encuentran monopolizados por la Administración, se incluyen indudablemente, en primer lugar, los de señalización marítima, que dan lugar a la tarifa T-0 de la Orden ministerial cuestionada en el proceso a quo, servicios prestados por cada autoridad portuaria mediante instalaciones fijas de ayudas destinadas "a mejorar la seguridad de la navegación por el mar litoral español" ( art. 91 1 de la Ley 48/2003 ), que pertenecen al dominio público portuario [arts. 4.10 de la Ley 22/1988, de 18 de julio, de costas , y 93.1 el de la actual Ley 48/2003 ] e implican, además, el ejercicio de funciones públicas. Y, en segundo lugar, los llamados servicios generales de policía, que pueden determinar el devengo de las tarifas T-3 o T-4, y suponen asimismo, el ejercicio de autoridad.

   También es indudable que se encuentran monopolizados, en la medida en que implican el uso del dominio público portuario, "la utilización de las aguas del puerto" (que pueden dar lugar a las tarifas T-1, T-3, T-4 ó T-5); el uso de las "instalaciones de canales de acceso", las "esclusas" y las "zonas de abrigo" (por el que se exige la Tarifa T-1); la utilización de las "zonas de fondeo" (que determinan la exigencia de las Tarifas T-1 ó T-5); el "uso de las obras de atraque y elementos fijos de amarre y defensa" (que suponen el devengo de la tarifa T-2); la utilización de los "accesos terrestres", "vías de circulación" y "estaciones marítimas" (por los que se exige la tarifa T-3); el uso de las "zonas de manipulación" (que dan lugar a las tarifas T-3 ó T-4); la utilización de los "muelles" (tarifa T-4); la utilización de las "dársenas" (presupuesto de hecho de las tarifas T-3, T.4 ó T-5); y la utilización de "las instalaciones de amarre y atraque en muelles y pantanales" (tarifa T-5).

   La misma conclusión debe alcanzarse, por último, en relación con la utilización de "las grúas de pórtico convencionales o no especializadas" situadas en el puerto (tarifa T-6), la utilización de "explanadas, cobertizos, tinglados, almacenes, depósitos, locales y edificios" igualmente situados en el puerto (tarifa T-7), o, en fin, la "utilización de las instalaciones" portuarias para el suministro de productos o energía (tarifa T-8), dado que se trata de "instalaciones fijas de los puertos" que forman parte integrante del dominio público portuario estatal [ art. 14.1 de la Ley 27/1992 y 93.1 el de la Ley 48/2003 ].

   En definitiva, debe considerarse que los "servicios portuarios" a que hace referencia la Orden ministerial cuestionada en el proceso a quo implican, bien la prestación de servicios o realización de actividades en los que existe un monopolio de derecho a favor del Estado y, en consecuencia, "los particulares se ven obligados a optar entre no recibirlos o constituir necesariamente la obligación de pago de la prestación" [ STC 185/1995 , FJ 3 c)], bien la utilización privativa o el aprovechamiento especial de los bienes del dominio público portuario, que al ser de titularidad del Estado generan "una situación que puede considerarse de monopolio, ya que si un particular quiere acceder a la utilización o al aprovechamiento citados para realizar cualquier actividad debe acudir forzosamente a los mismos" [STC185/1995 , FJ 4 a)]. De donde se deduce que las tarifas por los denominados "servicios públicos" portuarios constituyen prestaciones de carácter público en el sentido del art. 31.3 CE que, en cuanto tales, quedan sometidas a la reserva de ley [STC 185/1995 , FJ 4 a); en el mismo sentido, STC 233/1999 , FJ 16].

6. Pero aún podemos precisar más: si, conforme a la doctrina de este Tribunal, los "tributos, desde la perspectiva constitucional, son prestaciones patrimoniales coactivas que se satisfacen, directa o indirectamente, a los entes públicos con la finalidad de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos" ( STC 182/1997 , FJ 15), no cabe la menor duda de que, con independencia de la cualificación formal que les otorga la Ley 27/1992 (STC 233/1999 , FJ 18), las llamadas "tarifas" por servicios portuarios constituyen prestaciones patrimoniales de carácter público de naturaleza tributaria. Y son tributos, con independencia de que los denominados servicios portuarios sean prestados por la Autoridad portuaria de forma directa o indirecta, tal y como se desprende, en la actualidad, del párrafo segundo del art. 2.2 a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria , que, a los efectos de calificar a las prestaciones patrimoniales satisfechas por los ciudadanos a las Administraciones públicas como tasas, dispone que "[s]e entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquier de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público"

   Esta es, por otro lado, la conclusión a la ha que llegado el propio legislador en la reciente Ley 48/2003, de 26 de noviembre , de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, que pretende adaptar las tarifas portuarias "a la doctrina que se deriva de la STC 185/1995, de 14 de diciembre ", y reconoce expresa y textualmente que "las antiguas tarifas de servicios que implicaban la utilización del dominio público se convierten, previa redefinición de sus hechos imponibles, en verdaderas tasas por utilización especial de las instalaciones portuarias, desapareciendo en ellas la actividad prestacional. De otro, también alcanzan dicha calificación las prestaciones exigibles por aquellos servicios -escasos, actualmente- que deben calificarse, normalmente por estar ligados al ejercicio de funciones públicas, como obligatorios, en la medida en que no se prestan en concurrencia por el sector privado. Este grupo de prestaciones, como no podía ser de otra manera, encuentra en la ley la determinación de sus elementos esenciales" (apartado II de la exposición de motivos). Y es que, en efecto, un análisis del articulado de la citada Ley pone de manifiesto que las tarifas reguladas en la Orden ministerial impugnada ante el órgano judicial cuestionante merecen ahora la calificación en la norma legal de "tasas". Así ocurre con la tarifa T-0, que se convierte en la "Tasa por señalización marítima" [arts. 14.2 b), 29.1, 30 y 58.2 c)]; por su parte, el presupuesto de hecho de las tarifas T-1 y T-2 se integran ahora en el hecho imponible de la llamada "Tasa del buque" (art. 21); la tarifa T-3 se desagrega en la "Tasa del pasaje" (art. 23), la "Tasa de la mercancía" (art. 24) y la "Tasa por servicios generales" (art. 29); la anterior tarifa T-4 se incorpora en parte al hecho imponible de la "Tasa de la pesca fresca" (art. 25) y en parte al de la "Tasa por servicios generales" (art. 29); la tarifa T-5 pasa a calificarse como la "Tasa de las embarcaciones deportivas y de recreo" (art. 22); el presupuesto de hecho de la tarifa T- 6 se incluye en la nueva "Tasa de mercancías" (art. 24), la tarifa T-7 se integra en la "Tasa por ocupación privativa del dominio público portuario" (art. 19); y la tarifa T-8, por lo menos en lo que a la utilización de las instalaciones se refiere, se incorpora a la "Tasa del buque" (art. 21), a la "Tasa de las embarcaciones deportivas y de recreo" (art. 22) y a la "Tasa de la pesca fresca" 7 Sentado lo anterior, conviene iniciar el examen de la infracción constitucional denunciada con una aclaración. Como se desprende del citado art. 70.2 de la Ley 27/1992 , cuando este precepto señala que el Ministro de Obras Públicas y Transportes establecerá los límites mínimos y máximos de las tarifas por servicios portuarias no está autorizando que dicho Ministro "establezca" las citadas tarifas, sino que únicamente permite que tal órgano fije la cuantía de la prestación tributaria previamente establecida en la Ley, concretamente, en el art. 70.1, en relación con el los arts. 66, 71 y 72, todos ellos de la Ley 27/1992 . Hecha esta aclaración, hay que recordar que el hecho de que la ley permita que normas regimentarías fijen la cuantía de la prestación patrimonial de carácter público no vulnera por sí mismo el principio de reserva de ley (SSTC 185/1995 y 233/1999 ). Concretamente, según dijimos en la STC 185/1995, en relación con el art. 26.1 de la Ley de tasas y precios públicos [que atribuía la competencia para fijar o modificar la cuantía de los precios públicos mediante Orden al "Departamento Ministerial del que dependa el Órgano o Ente que ha de percibirlos" - apartado a)- o directamente a "los Organismos Autónomos de carácter comercial, industrial o financiero, previa autorización del Ministerio de que dependan" -apartado b)], aunque es cierto que la cuantía "constituye un elemento esencial de toda prestación patrimonial con lo que su fijación y modificación debe ser regulada por ley", ello no significa, sin embargo, "que siempre y en todo caso la ley deba precisar de forma directa e inmediata todos los elementos determinantes de la cuantía; la reserva establecida en el art. 31.3 CE no excluye la posibilidad de que la ley pueda contener remisiones a normas infraordenadas, siempre que tales remisiones no provoquen, por su indeterminación, una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador (STC 19/1987 ) " [FJ 6 c); en el mismo sentido, STC 233/1999 , FJ 19].

   Ningún obstáculo constitucional existe, pues, para que el cuestionado art. 70.2 se remita a una Orden Ministerial para la fijación de la cuantía de las tarifas por servicios portuarios. Planteada así la cuestión, habrá que examinar la regulación que se contiene en la Ley 27/1992 para comprobar si establece los criterios idóneos para circunscribir la decisión de los órganos que han de fijar el quantum de dichas tarifas, desterrando una actuación libre, no sometida a límites. Y, a este respecto, adelantando las conclusiones que a continuación expondremos, podemos afirmar ya que ni el art. 70.2 ni ningún otro precepto de la Ley 27/1992 contiene, tal y como exigen los arts. 31.3 y 133.1 CE , los criterios idóneos para cuantificar las prestaciones tributarías que establecen de forma que garanticen una decisión suficientemente predeterminada.

   En efecto, conforme al art. 70.2 de la Ley 27/1992 , el "Ministro de Obras Públicas y Transporte establecerá, a propuesta de Puertos del Estado y oídas las Asociaciones de usuarios de ámbito estatal directamente afectadas, los límites mínimos y máximos de las tarifas por los servicios portuarios prestados en puertos de competencia del Estado" Pues bien, como puede constatarse, la norma cuestionada no establece ningún límite máximo -implícito o explícito- a la cuantía de las tarifas por servicios portuarios, sino que deja a la entera libertad del citado Ministro la fijación de lo que, como venimos diciendo, constituye sin ninguna duda uno de los elementos esenciales del recurso financiero enjuiciado: la cuantía de la prestación. Y ya hemos advertido que tales tarifas son prestaciones patrimoniales de carácter público. Aún más, hemos concluido que, en tanto que prestaciones coactivas que se satisfacen a los entes públicos con la finalidad de sostener los gastos públicos, constituyen tributos que, como tales, están sometidos a la reserva de ley que establecen los arts. 31.3 y 133.1 CE .

   Ciertamente, como antes recordábamos y enfatiza el Abogado del Estado, la reserva de ley tributaria es relativa, y en las contraprestaciones en las que, como aquí sucede, se evidencia de modo directo e inmediato un carácter sinalagmático, la colaboración del reglamento "puede ser especialmente intensa en la fijación y modificación de las cuantías" [ SSTC 185/1995, FJ 5; y 233/1999 , FJ 19 c). Y hay que reconocer, asimismo, que la finalidad perseguida por el legislador con el art. 70.2 de la Ley 27/1992 es constitucionalmente legítima: basta, en efecto, la lectura de la exposición de motivos de la Orden Ministerial de 13 de abril de 1993 para Negar a la conclusión de que la Ley 27/1992 y la citada Orden pretenden "propiciar las oportunas traslaciones de los excedentes de rentabilidad portuaria a los usuarios mediante el abaratamiento del coste de la cadena de transporte; garantizando al mismo tiempo la imprescindible generación de recursos que son necesarios para el autofinanciamiento de las autoridades portuarias" Pero ni la especial flexibilidad de la reserva en estos casos ni la plena sintonía del objetivo perseguido por la ley con la Constitución pueden desvirtuar, sin embargo, el juicio negativo que ahora ha de merecer, desde la defensa de la reserva de ley constitucionalmente garantizada, la técnica de remisión empleada por el legislador

   Y es así porque, como dijimos en la STC 19/1987, de 17 de febrero (que declaró inconstitucional el art. 13.1 de la Ley 24/1983 porque facultaba a los Ayuntamientos para fijar libremente los tipos de gravamen de la contribución territorial urbana y de la rústica y pecuaria), los arts. 31.3 y 133.1 CE no permiten "un pleno desapoderamiento del legislador" en favor de órganos distintos de los parlamentarios para "la determinación de un elemento esencial en la definición de los tributos", no consienten "habitaciones indeterminadas para la configuración de los elementos esenciales de los tributos" (FJ 5). Por este motivo, ya en la STC 37/1981, de 16 de noviembre , este Tribunal declaró contrarios a la reserva de ley contenida en los arts. 31.3 y 133.2 CE los preceptos de la Ley del Parlamento Vasco 3/1981 que establecían un "canon" por la prestación de un servicio, al limitarse a "hacer una remisión en blanco al correspondiente Reglamento", a "otorgar una habitación al Gobierno Vasco" para que éste determinara sus elementos esenciales, entre ellos, el establecimiento de su importe (FJ 4). Asimismo, también por la vulneración de la citada reserva de ley, la STC 179/1985, de 19 de diciembre , declaró inconstitucionales los artículos de la Ley 24/1983 que creaban un recargo sobre un impuesto estatal (arts. 8.1 y 9.1), porque, aunque dichos preceptos establecían la base sobre la que el citado recargo había de aplicarse, respecto del tipo se limitaban a señalar que debía consistir "en un porcentaje único", con lo que debían ser los Ayuntamientos los que habían "de fijar por sí dicho porcentaje con total y absoluta discrecionalidad y sin estar condicionados por límite legal alguno, dado que los preceptos indicados no establecen ningún criterio al que aquéllos se hayan de ajustar, ni tampoco siquiera los límites máximo y mínimo entre los que deba quedar comprendido tal porcentaje" (FJ 3). Y, en fin, la STC 63/2003 declaró contrarios a los arts. 31.3 y 133.1 de la CE e) art. 9 y la disposición transitoria de la Ley 18/1985, de 1 de julio, que modifica la Ley 1/1966, de 28 de enero, sobre régimen financiero de los puertos , al no establecer "ningún límite máximo -implícito o explícito- a la cuantía de los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas, pues no pasan de señalar que tal cuantía se fijará y actualizará con sujeción a la política económico-financiera y de tarifas portuarias determinadas por el Gobierno y a la normativa general y objetivos anuales que se establezcan por un Ministerio, de manera que se deja a la entera libertad de los citados órganos la fijación de lo que, como venimos diciendo, constituye sin ninguna duda uno de los elementos esenciales del recurso financiero enjuiciado: el Quantum de la prestación" (FJ 7). En definitiva, como señalamos en la citada STC 63/2003 , la determinación en la ley de un límite máximo de la prestación de carácter público, o de los criterios para fijarlo, es absolutamente necesaria para respetar el principio de reserva de ley. Esa determinación no aparece en el precepto cuestionado, que, al señalar que será el Ministro de Obras Públicas y Transportes el que establecerá "los límites mínimos y máximos de las tarifas", traza un ámbito de cuantificación que deja un amplísimo margen de libertad al mencionado órgano del poder ejecutivo, lo que implica una habilitación tan indeterminada que desborda los límites que para la colaboración reglamentaria derivan de las exigencias de la reserva de ley establecida en los arts. 31.3 y 133.1 CE .

Lo razonado impide considerar que se esté ante reclamación que sea competencia del orden judicial civil, pues se trata de la liquidación de tasas que merecen la calificación de acto administrativo.

Por otro lado, no determinando la STC los efectos precisos de la declaración de inconstitucionalidad, ésta puede aplicarse en este proceso judicial aun pendiente y, respecto a la alegación de que la parte había recurrido fuera de plazo contra los actos de liquidación, aparte de las deficiencias de notificación de dichos actos, hay que entender que su recurso instando la nulidad permitía a la Administración proceder a la revisión de los actos, pues como tiene razonado la STS 13-03-2004, rec. 8094/1998 , respecto a los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de otra ley y la posibilidad de instar la revisión de los actos de liquidación dictados a su amparo con devolución de los ingresos indebidos, la revisión de oficio o a instancia de parte de los actos nulos de pleno derecho, contempla la hipótesis, como la similar del art. 102 de la LRJAP y PAC , de que se aplique a actos "que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo".

Aunque tal STS se refiere a un recargo sancionador, la misma doctrina se ha establecido por el TS en otros supuestos de declaración de inconstitucionalidad de leyes a propósito de las vías de las partes para instar la nulidad de los actos dictados en su aplicación, distinguiendo según se hubieran impugnado o no en vía administrativa o judicial, en la forma que se detalla, a propósito de tasas de juego, en la STS 22-01-2004, rec. 59/2002 . Esta se refiere a que la STC 173/96 declaró inconstitucional y nulo el gravamen complementario sobre la tasa de juego establecido por el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio , resolviendo conforme a lo ya razonado en una pluralidad de sentencias (entre otras las de 29 de febrero, 13 de junio, 15 de julio y 30 de septiembre de 2000 y 24 de enero de 2002 ), dictadas por la misma Sala y Sección, en las que se planteaba idéntica cuestión a la actual, y es por ello, por lo que nos limitaremos a reproducir las consideraciones de orden jurídico entonces formuladas, que iniciábamos destacando cómo en las tres últimas resoluciones citadas se había profundizado en las consecuencias patrimoniales que para el Estado tiene la declaración de inconstitucionalidad de una ley, por más que razones de seguridad jurídica impidan revisar los procesos fenecidos por sentencia con fuerza de cosa juzgada, según establece expresamente el artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979, de 3 de octubre . Decía la STS citada que no cabe duda que el planteamiento del Abogado del Estado cuenta con patrocinadores en la doctrina y tiene apoyo en alguna sentencia del Tribunal Constitucional (45/1989, de 20 de febrero, fundamento jurídico undécimo) y de la Sección Segunda de esta Sala del Tribunal Supremo (26 de diciembre de 1998 recurso de casación en interés de la ley), aunque ésta reconoce la eficacia "ex tune" de la declaración de nulidad de pleno derecho de las disposiciones generales La interpretación del artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional , conduce, a nuestro parecer, a una conclusión distinta, al excepcionarse en él expresa y excesivamente la eficacia retroactiva de las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad de actos o normas con rango de ley respecto de los procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada salvo los casos de penas o sanciones, de manera que la consecuencia lógica es que en los demás supuestos cabe su revisión. En nuestra opinión, cuando la propia sentencia del Tribunal Constitucional no contenga pronunciamiento alguno al respecto, corresponde a los jueces y tribunales, ante quienes se suscite tal cuestión, decidir definitivamente acerca de la eficacia retroactiva de la declaración de inconstitucionalidad en aplicación de las leyes y los principios generales del derecho interpretados a la luz de la jurisprudencia, de manera que, a falta de norma legal expresa que lo determine y sin un pronunciamiento concreto en la sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad, han de ser los jueces y tribunales quienes, en el ejercicio pleno de su jurisdicción, resolverán sobre la eficacia "ex tune" o "ex nunc" de tales sentencias declaratorias de inconstitucionalidad. En apoyo de esta tesis debemos recordar que la propia Ley 30/1992, de 26 de diciembre, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , establece un procedimiento para la revisión de disposiciones y actos nulos de pleno derecho (artículo 102), y, entre las primeras, el artículo 62.2 de la propia Ley incluye las que vulneren la Constitución, y aunque este precepto no predica tal nulidad de los segundos, salvo que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (apartado 1.a), es evidente que si la disposición a cuyo amparo se dicta o ejecuta el acto es nula de pleno derecho, éstos quedan afectados por idéntico vicio invalidante y, por consiguiente, son también radicalmente nulos de pleno derecho, con independencia de que razones de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución ), correcta y debidamente apreciadas, aconsejen mantener los efectos del acto compensándolos con una adecuada reparación, según prevén los artículos 139.2 y 141 1 de la misma ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y así lo establece expresamente el artículo 102.4 de esta Ley , con lo que, en definitiva, se viene a sustituir la lógica e inherente consecuencia de la declaración de nulidad radical de un acto o de una disposición por una indemnización siempre que no exista el deber jurídico de soportar el daño o perjuicio causado por ese lado o disposición nulos de pleno derecho.

De ello concluye la STS examinada que en nuestro sistema legal, quienes han tenido que satisfacer el tributo gravamen complementario en tal caso, tasa en el presente impuesto por el precepto declarado inconstitucional después de haber impugnado en vía administrativa y sede jurisdiccional dicho gravamen obteniendo sentencia firme que lo declara conforme a derecho, no tienen otra alternativa, en virtud de lo dispuesto por el artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional , que ejercitar, como en este caso ha procedido la entidad demandante, una acción por responsabilidad patrimonial, derivada del acto del legislador, dentro del plazo fijado por la ley.

Si no hubieran impugnado jurisdiccionalmente las liquidaciones de dicho gravamen complementario añade la STS citada, los interesados tienen a su alcance la vía de pedir, en cualquier momento, la revisión de tal acto nulo de pleno derecho, como prevé el mencionado artículo 102 de la Ley de Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , y, simultánea o sucesivamente, de no tener éxito dicha revisión, están legitimados para exigir responsabilidad patrimonial derivada de actos del legislador, pero también pueden utilizar directamente esta acción, ya que no cabe imponer a quien ha sufrido un daño antijurídico la vía previa de la revisión de disposiciones y actos nulos de pleno derecho, a fin de dejarlos sin efecto, y soto subsidiariamente permitirte demandar la reparación o indemnización compensatoria por responsabilidad patrimonial, cuando son las propias Administraciones quienes deben proceder a declarar de oficio la nulidad de pleno derecho de tales disposiciones o actos y el ciudadano descansa en la confianza legítima de que la actuación de los poderes públicos se ajusta a la Constitución y a las leyes,

En el presente caso, es claro que el recurso de la parte actora constituía la petición de revisión de actos nulos de pleno derecho al amparo del art. 102 citado, por lo que no cabe apreciar extemporaneidad.

Es estimable también, y así lo declara la STS citada con mención de otras muchas sentencias resolutorias de idéntica cuestión, la pretensión de abono de los intereses legales de la cantidad a devolver desde el día que se efectuó el ingreso hasta la fecha de notificación de esta sentencia, en aras del principio de plena indemnidad, reconocido por la jurisprudencia ( Sentencias de 14 y 22 de mayo de 1993, 22 y 29 de enero y 2 de julio de 1994, 11 y 23 de febrero y 9 de mayo de 1995, 6 de febrero y 12 de noviembre de 1996, 24 de enero, 19 de abril y 31 de mayo de 1997, 14 de febrero 14 de marzo, 10 de noviembre y 28 de noviembre de 1998, 13 y 20 de febrero, 13 de marzo, 29 de marzo, 29 de mayo, 12 y 26 de junio, 17 y 24 de julio, 30 de octubre y 27 de diciembre de 1999, 5 de febrero de 2000, 15 de julio de 2000 y 30 de septiembre de 2000 ) y recogido ahora en el artículo 141.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y, a partir de la notificación de esta nuestra sentencia, se deberá proceder en la forma establecida por el artículo 106.2 y 3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , aplicable con arreglo a la Disposición Transitoria Cuarta de la misma Ley.

Al no apreciarse temeridad en los litigantes, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139 de la Ley de esta Jurisdicción .