B) Dominio público portuario. Utilización del dominio público portuario: autorizaciones y concesiones. Régimen económico
| Autor | José Luís Marroquín Mochales |
| Cargo | Abogado del Estado. |
I. INTRODUCCION
Siendo objetivo primordial de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (LP), el establecimiento del modelo de organización y explotación del sistema portuario de titularidad estatal, de la gestión del dominio público portuario y, más concretamente, de su utilización, se ocupa el Capítulo I del Título II de aquélla, dividiendo su regulación en diferentes Secciones que contemplan, de un lado, la ocupación del dominio público a través del correspondiente título administrativo de intervención y, de otro, la prestación de servicios portuarios, esto es, de aquellas actividades que, al decir del artículo 66 de la Ley, tiendan a la consecución de los fines que a las Autoridades Portuarias se asignan por la misma y se desarrollan en su ámbito territorial.
El presente trabajo, en consonancia con su título, tiene por objeto el primer apartado. Y lo concluiremos haciendo una referencia al régimen económico predicable respecto de la utilización del dominio público portuario estatal, que básicamente se circunscribe a la exigibilidad de canon a favor de la Autoridad Portuaria correspondiente, siquiera del importe percibido por tal concepto - como una partida más - se dote el Fondo de Contribución a que alude el artículo 46 de la Ley, como instrumento destinado a cubrir sus cargas, gastos e inversiones de Puertos del Estado, de las propias Autoridades Portuarias y de los servicios centrales de Señales Marítimas del Estado.
II. TITULOS HABILITANTES PARA LA UTILIZACION DEL DOMINIO PUBLICO PORTUARIO ESTATAL
1. IDEAS PREVIAS
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Considerados los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal como pertenencia del dominio público marítimo terrestre estatal, en los artículos 4. º de la Ley de Costas de 1988 (LC) y 5. º de su Reglamento (RC) - y que el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 149/1991, de 4 de julio, considera como bienes demaniales «por afectación» -, debe estarse a lo que dispone «su legislación específica», a la que expresamente se remite el apartado 11 de ambos preceptos, a los efectos de su regulación. Y en dicha legislación específica (LP) se atribuye carta de naturaleza de «dominio público portuario estatal» a las aguas marítimas, terrenos, obras e instalaciones fijas de los puertos de competencia de la Administración del Estado (art. 14. 1) y de acuerdo con el contenido que proclama el artículo 53.
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Ahora bien, la delimitación jurídica del concepto debe ir acompañada, a fin de poder hacer efectiva la utilización del dominio público portuario, de una delimitación física capaz de incluir las superficies de tierra y de agua que sean necesarias para la ejecución de las actividades portuarias, las destinadas a tareas complementarias de aquéllas y los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo de la actividad portuaria. Dicha delimitación deberá hacerse a través del «plan de utilización de espacios portuarios», que incluirá los usos previstos para las diferentes zonas del puerto, así como la justificación de la necesidad o conveniencia de dichos usos (art. 15 LP).
No nos extenderemos sobre el estudio de dicho plan. Nos limitaremos a decir que el mismo comprende no sólo la zona de servicio, sino también las restantes zonas del puerto que, en consonancia con lo dispuesto en el apartado 1 de aquel precepto, puedan albergar las actividades no comerciales, los equipamientos y los certámenes a que alude, por ejemplo, el apartado 6 del artículo 3.
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En principio, la nueva Ley no se aparta de la clásica separación del uso del dominio público, entre un uso común, general y especial, y un uso privativo, disponiendo el apartado 1 del artículo 54 que la ocupación y utilización del dominio público portuario estatal se ajustará a lo establecido en la Legislación reguladora del dominio público marítimo - terrestre estatal (es decir, en la Legislación de Costas), sin perjuicio de las salvedades y singularidades recogidas en la propia Ley, lo que supone, pues, una remisión a los artículos 31 y siguientes de la Ley de Costas y correlativos de su Reglamento.
Así, el uso de los puertos será común - y, por lo tanto, libre, público y gratuito - siempre que concurran las dos siguientes circunstancias: en primer lugar, que sea acorde a la naturaleza del dominio público que se utiliza (art. 55. 1), y, en segundo lugar, que se trate de usos que no tengan especiales circunstancias de exclusividad, intensidad, peligrosidad o rentabilidad y que no requieran la ejecución de obras e instalaciones.
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A diferencia del apartado 2 del artículo 31 de la LC, que, a propósito de la utilización del dominio público marítimo - terrestre, admite como fórmulas, además de la autorización y la concesión, la «reserva» y la «adscripción», el artículo 54. 2 de la LP parece no admitir estas dos últimas en relación con la utilización del dominio público portuario, al decir expresamente que dicha utilización «para usos que tengan especiales circunstancias de exclusividad, intensidad, peligrosidad o rentabilidad, o que requieran la ejecución de obras e instalaciones no ejecutadas por la correspondiente Autoridad Portuaria exigirá, en todo caso, el otorgamiento de la correspondiente autorización o concesión, con sujeción a lo previsto en esta Ley».
¿Quiere ello decir que no es posible la utilización del demanio portuario, si no es a través de uno de tales títulos habilitadores? La locución «en todo caso» no parece albergar duda alguna. Sin embargo, la diferencia respecto de lo establecido en la LC es más aparente que real.
Veamos por qué:
En cuanto a la posible «adscripción», la fórmula viene consagrada por la propia LP, en relación con el dominio público marítimo terrestre que, por no estar afecto a los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, no tiene legalmente la consideración de dominio público portuario estatal (art. 14. 2, a sensu contrario), admitiendo de manera expresa la ocupación por una Comunidad Autónoma de la parcela de dominio público marítimo - terrestre que le haya sido adscrita para un puerto de su competencia (art. 14. 3) y disponiendo al respecto el artículo 16 que los espacios de dominio público marítimo terrestre que sean necesarios para el ejercicio por las Comunidades Autónomas de las competencias que les correspondan estatutariamente en materia de puertos deberán ser objeto de adscripción por la Administración del Estado», para añadir a continuación que la aprobación definitiva de los proyectos de ampliación de la zona de servicio de los puertos de competencia de aquéllas o de construcción de nuevos puertos también de su competencia - llevará implícita la adscripción del dominio público en que estén emplazadas las obras y, en su caso, «la delimitación de una nueva zona de servicio portuaria, que se formalizará mediante un acta suscrita por representantes de ambas Administraciones ».
Distinto es, en cambio, el problema relativo a la «reserva», que la LP circunscribe exclusivamente a dos casos, al tratar de la organización portuaria del Estado: 1. º) el de espacios de dominio público afectos a «puertos, bases, estaciones, arsenales e instalaciones navales de carácter militar y zonas militares portuarias», que quedan reservados a la Administración del Estado, ejerciéndose las competencias propias de ésta por el Ministerio de Defensa (art. 12) ; y 2. º) el de espacios demaniales marítimo - terrestres destinados «a instalaciones navales y zonas portuarias que sean precisas para el cumplimiento de los fines que la legislación vigente atribuye a la Guardia Civil (art. 13) ». ¿No es posible la reserva de dominio público portuario más allá de aquellos supuestos?
A mi juicio, la finalidad de los artículos 12 y 13 de la Ley es la de excluir de su ámbito de aplicación los terrenos e instalaciones de referencia, pero no la de inadmitir espacios de reserva en el dominio público portuario y, más concretamente, en la zona de servicio en puertos de competencia estatal; y de ahí que el apartado 1 del artículo 15 de la Ley exija la inclusión en la zona de servicio a delimitar de los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo de la actividad portuaria», locución que sólo alcanza su verdadero sentido si se tiene en cuenta que tales espacios reservados son los que quedan al margen de la actividad portuaria, ya que en otro caso nos conduciría al absurdo de entender que el ejercicio de dicha actividad estaría condicionado a la fijación en la zona de servicio de un espacio destinado a tal fin.
En conclusión, la interpretación integradora de los meritados preceptos permite llegar a afirmar que el carácter limitativo de las zonas de reserva que, a la luz de los artículos 12 y 13 de la LP, parece albergar ésta no excluye que, en tanto en cuanto los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal no se hallen afectos al servicio de aquéllos o al de señalización marítima, constituyendo pertenencia del dominio público marítimo - terrestre, cabria la declaración de zona de reserva en los términos a que alude el artículo 47 de la LC, en relación con aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación.
Es ésta, en fin, la conclusión a la que ha llegado la propia DGSJE en su dictamen 53/94, de 11 de octubre.
2. DISPOSICIONES GENERALES
Siguiendo el mismo tenor literal de la rúbrica que da comienzo a la Sección Primera del Capítulo I del Título II de la LP, y tras la enumeración de los bienes que integran el contenido del dominio público portuario, debemos reparar en lo que podríamos considerar como principios de la utilización de dicho dominio:
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Principio de inexclusividad de la autorización o concesión demanial
Viene proclamado por el apartado 3 del artículo 54, al decir que las autorizaciones y concesiones otorgadas según esta Ley no eximen a sus titulares de obtener los permisos, licencias y demás autorizaciones que sean exigidos por otras disposiciones legales, añadiendo que «cuando...
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