Políticas locales de clima: una razón (adicional) para renovar la planificación (¿local?) en España

AutorSusana Galera Rodrigo
Cargo del AutorProfesora titular de Derecho Administrativo. Universidad Rey Juan Carlos
Páginas475-498

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Ver nota 1

I Las políticas de clima reclaman una adaptación profunda de los marcos institucionales

La mitigación de los impactos humanos en un cambio climático que ya nadie cuestiona es objeto de variadas estrategias internacionales, reforzadas en paralelo a la progresiva manifestación de sus efectos. La Unión Europea viene intentando reducir su consumo de energía desde los años ochenta del siglo pasado, inicialmente por razones de seguridad y economía, dada su alta dependencia externa; después, ha ido insistiendo en estos objetivos incorporando progresivamente consideraciones ambientales, conformando de esta forma una Política Energética que progresa en la reducción del consumo energético, en el incremento de energías renovables, en el mix energético y en la reducción de emisiones.

Más allá de la actual Estrategia 20-20-202, la UE ha perfilado ya (2011) un planteamiento mucho más ambicioso en objetivos y en escenario temporal: su Hoja de Ruta de la Energía 2050 además de una economía descarbonizada prevé una paulatina transición energética que sustituirá el actual modelo de producción, transporte y distribución de gestión centralizada por un modelo de

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generación distribuida y gestión inteligente basado en el productor/consumidor (prosumer) como actor principal. Haciendo de la necesidad virtud, la ingente inversión que requiere la renovación de las infraestructuras energéticas a partir de 20203 redundaría en un modelo energético más limpio, eficiente y accesible.

El éxito de esta estrategia, y de las políticas climáticas, involucra de forma principal a los gobiernos locales, toda vez que las áreas urbanas concentran más de la mitad de la población mundial (60% en 2030 según estimaciones del Banco Mundial), el 70% del consumo global de energía y son responsables del 40 al 50% de las emisiones de gases de efecto invernadero.

Queremos aquí considerar la coexistencia de dos perspectivas: por una parte, y desde un punto de vista fáctico, las acciones que de forma concertada en el ámbito global están ya configurando las políticas climáticas a nivel local; por otra parte, y desde un punto de vista formal, el marco jurídico e institucional que ha de disciplinar la acción de las entidades locales en este contexto.

Protagonismo de las Políticas Climáticas en la agenda UE, y a nivel universal.

Protagonismo de los EELL en la ejecución de estas Políticas: "los Estados no podrán alcanzar los objetivos de cambio climático si las EELL no se movilizan (Ro-nanDantec, Red de Ciudades, Gobiernos Locales y Regionales).

¿Marco institucional y legal idóneo?

Marginando de momento las estrategias climáticas perfiladas a largo plazo (2050), y atendiendo a las formas de gobierno en materia ambiental y energética que se están desarrollando actualmente, se observa ya un profundo desajuste entre la realidad y las reglas que la disciplinan, entre la realidad del gobierno ambiental y energético y el marco jurídico e institucional en el que supuestamente ha de desarrollarse. Por lo que aquí interesa, atenderemos a las siguientes cuestiones: en primer lugar, y aun en ausencia de una base jurídica específica (competencias de atribución) la UE ha ido desarrollando políticas urbanas, el Acervo

Urbano, amparado indirectamente en otras políticas comunitarias. En segundo lugar, también ha desarrollado políticas climáticas locales, basadas en determinaciones sectoriales y además en el impulso de modelos no jurídicamente no vinculantes pero vinculados a instrumentos de financiación. Y en tercer lugar, las entidades locales han ido adquiriendo en las anteriores estrategias una cre-

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ciente visibilidad y responsabilidad, cuestión que ya no se deja absolutamente a las relaciones organizatorias de los Estados.

Desarrollaremos aquí las dos primeras cuestiones. Respecto de la tercera se hará alguna breve referencia en las demás. Pero debe de indicarse que la UE ha asumido el papel protagonista que representan las entidades locales en algunas de sus políticas, destacadamente las de clima y energía, reforzándolas sobre la base de una doble vía: por una parte, estableciendo mecanismos de interlocución directa con las ciudades, como más adelante se explicará; por otra parte, reforzando la acción internacional de las entidades locales4, apoyando activamente su asociacionismo internacional y los estándares, instrumentos y modelos que allí se convienen para después ejecutarse en el ámbito local.

II Las políticas urbanas europeas: del acervo urbano a la agenda urbana europea

El Derecho europeo ha ido condicionando, de forma creciente y fragmentaria, las políticas urbanas, y urbanísticas, en los Estados miembros a través de regulaciones sectoriales: aguas, residuos, atmósfera, productos de construcción, suelos, paisaje, protección civil. Entre otras.

Cuestión distinta es la configuración directa en sede europea de una política urbana o un modelo o estándar urbano coherente con el resto de las políticas europeas: a pesar de que no existe una competencia específica en la materia, lo cierto es que se ha llegado a perfilar tal modelo, conformado por el denominado Acervo urbano de la UE que está asentado en una triple base:

  1. declaraciones informales (carta de Leipzig, 2007; declaraciones de Toledo, 2010, y Riga, 2015, estrategia de medio ambiente urbano, Agenda Urbana Europea), que han ido perfilando un modelo de desarrollo territorial y urbano sostenible (ciudad compacta, reutilización de suelo, estándares de equipamientos y movilidad.), que se ha actualizado recientemente incorporando además de forma decidida mecanismos de gobierno multinivel5; b) incorporación indi-

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recta de las políticas locales a la agenda europea a través de otros ámbitos de acción, ilustra de forma contundente esta tendencia la formulación de la última programación de fondos 2014-2020, que incorpora en la política regional6 europea una intensa dimensión urbana y por primera vez crea un instrumento financiero de gestión directa por las propias ciudades; y c) respaldo decidido de la Comisión a la articulación de redes temáticas europeas de entidades subestata-les, que se constituyen en foros de intercambio de información, y de análisis de problemas y soluciones comunes.

La propia Comisión subraya estos resultados. En su comunicación La dimensión urbana de las políticas de la UE: Elementos clave de una agenda urbana para la UE7, señala: "la Política de cohesión de la UE, a través de las iniciativas comunitarias URBAN y la consiguiente racionalización del desarrollo urbano sostenible integrado en programas operativos nacionales y regionales, ha alimentado el proceso intergubernamental con experiencia práctica. Todo ello constituye lo que se denomina el "acervo urbano". En el periodo financiero 2014-2020, al menos el 50% del FEDR (entre 80.000 y 90.000 millones de euros) se invertirá en zonas urbanas a través de los principales programas operativos, y al menos el 5% de las dotaciones nacionales del FEDER se ha asignado al desarrollo urbano sostenible integrado para garantizar su carácter prioritario en todos los Estados miembros. El programa URBACT8 de la próxima generación promoverá las redes y el intercambio entre ciudades".

De este conjunto ha emergido un modelo urbano que puede diferenciarse desde un doble punto de vista. En primer lugar, emerge un modelo de medio

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ambiente urbano que ve en la expansión urbana incontrolada una tendencia a erradicar. En este modelo "predomina el modelo de los asentamientos con usos múltiples y de alta densidad en los que se aprovechan los terrenos abandonados y los solares vacíos y la expansión urbana tiene lugar de manera planificada en vez de improvisada. La expansión urbana es una cuestión prioritaria para las ciudades europeas [...]. Refuerza la necesidad de desplazamiento y la dependencia del automóvil aumentando así la congestión del tráfico, el consumo de energía y las emisiones contaminantes [.]. Se ha observado que se da un fuerte aumento de la utilización del automóvil cuando la densidad de población cae por debajo de 50-60 habitantes por hectárea"9.

En segundo lugar, y atendiendo a la gestión de la ciudad, la UE ha apostado decididamente por la Ciudad Inteligente encaminada a la consecución de mayores estándares de sostenibilidad y resilencia: "la Smart city analiza, vigila y optimiza sus sistemas urbanos, tanto físicos (energía, agua, residuos, transporte y emisiones contaminantes) como sociales (inclusión económica y social, gobernanza, participación ciudadana) a través de mecanismos de información transparentes, inclusivos y de doble vía (feedback)"10.

Uno de los sistemas urbanos a optimizar en la smart city es el energético, lo que nos lleva al objetivo ya perfilado de la smart grid o red inteligente, que "puede describirse como una red de electricidad mejorada a la que se ha añadido un sistema de comunicación digital bidireccional entre el proveedor y el consumidor y sistemas de control y de medición inteligentes"11, en el bien entendido de que se trata de una red no centralizada, de generación distribuida, de acuerdo con las estrategias energéticas que más adelante se mencionan. Estos planteamientos, concretados por la anterior Comisión Barroso, no solo se han mantenido por la actual Comisión Juncker, sino que forman parte de otros más ambiciosos y decididamente innovadores. Smart cities y smart grids se integran ahora en el Mercado...

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