Las políticas familiares en la Unión Europea

LAS POLÍTICAS FAMILIARES EN LA UNIÓN EUROPEA

LLUIS FLAQUER (Ed.)

Gerardo Meil, Ana M. Guillén, Elisabet Almeda, Anna Escobedo. INSTITUT DE CIENCES POLITIQUES I SOCIALS (2002) BARCELONA.

Este libro es el resultado de un conjunto de conferencias coordinadas por el profesor Lluis Flaquer y organizado por el Institut de Ciènces Politiques i Socials de Barcelona, donde se reunieron seis de los expertos actualmente más importantes en el panorama de las políticas familiares en España. El objeto de este interesante trabajo no es sólo analizar las relaciones entre la familia y el sistema de protección social, o en identificar los retos que supone el cambio familiar en el Estado de bienestar, sino que además intenta aportar nuevas claves de hacia donde puede ir la implantación de las políticas familiares, los nuevos desafíos que debe superar y la mejor manera de implementarlas.

Los autores participantes resaltan diferentes aspectos: Gerardo Meil, se centra sobre todo en los cambios que está experimentando la familia a partir de lo que él denomina la posmodernización de la familia española, y cómo éstos pueden afectar al sistema de protección social. Ana M. Guillén analiza desde el punto de vista del género el desarrollo del concepto de ciudadanía en las políticas sociales, comparando la situación de España con la de otros países europeos y analizando el importante papel que juega la mujer cuidadora en España y su relación con el mercado de trabajo. Elísabet Almeda aporta una interesante investigación sobre las familias monoparentales y las rupturas matrimoniales en Cataluña, la autora estudia la evolución y características de estas nuevas formas de familia, diferenciando entre el modelo monoparental «moderno» y «tradicional», y analiza los ejes claves sobre los que pueden girar las políticas familiares dirigidas hacia este colectivo.

En un aspecto mucho más concreto y «político» de las medidas actuales referidas a la familia, Ana Escobedo presenta un trabajo referido a las licencias parentales y a la atención infantil de los menores de tres años, realizando una comparación con diferentes países europeos. El libro termina con un sugerente análisis de Lluis Flaquer que se centra en el modelo mediterráneo de bienestar basado en la familia y donde ésta institución lleva implícito el supuesto ideológico de que constituye el proveedor principal de bienestar de la sociedad, teniendo importantes repercusiones en el mercado de trabajo y en las políticas de vivienda. Flaquer culmina esta obra desarrollando un punto de vista estructural según el cual, la familia no se puede entender de forma aislada. El sistema familiar español es parte y todo del sistema español de bienestar, teniendo curiosamente como resultado una política familiar pasiva.

Las políticas públicas de apoyo a la familia han despertado en los últimos años un creciente interés en los distintos sectores de la sociedad. Tanto desde el punto de vista del sector público o empresarial, como desde las propias familias, existe cada vez más una mayor preocupación por la regulación y el desarrollo de medidas dirigidas a promover el bienestar de las familias. Las políticas familiares que tradicionalmente han tenido escaso impacto en la implantación de nuestro reciente estado de bienestar, están poco a poco empezando a entrar en la agenda política de las diferentes administraciones públicas.

Muchas de las causas de esta aparición debemos encontrarlas en el importante papel que tradicionalmente ha jugado y juega la familia en el sistema español de bienestar social, y que pueden verse afectadas por las transformaciones sociales y familiares. Actualmente asistimos al nacimiento de nuevas necesidades, cambios y tendencias sociales que afectan a dos de los pilares tradicionales de nuestro estado del bienestar: familia y mercado de trabajo. El impacto de estos cambios está dando lugar a la reelaboración de una política social, que tiene cada vez más a la familia como punto de referencia.

El profesor de la Universidad Autónoma de Madrid Gerardo Meil parte del análisis de los cambios recientes que están afectando a la familia española, tanto en lo que se refiere a los modelos ideales de organización de la vida familiar, la privatización de la vida cotidiana o la pérdida de importancia del carácter institucional de la familia, como las transformaciones referidas al ámbito demográfico (aumento de hogares unipersonales, retraso de la edad al matrimonio, aumento de nuevas formas familiares, etc). Todo ello está dando lugar a una posmodernización de la familia española, es decir, a una «pluralización de los modos de entrada, permanencia y salida de la vida familiar, con una mayor libertad individual para definir el proyecto conyugal y familiar que en el pasado, lo que significa que el modelo tradicional de familia está cada vez menos presente entre las nuevas generaciones». Esto tiene profundas consecuencias para el sistema de protección social.

Entre los principales desafíos a los que se tiene que enfrentar el sistema de bienestar, Meil destaca: la caída de la natalidad que da lugar a la caída del volumen de población contribuyente en un futuro y que debe hacernos reflexionar sobre las aportaciones que se hacen al sistema, donde además de las contribuciones en dinero habría que tener también en cuenta la «cotización demográfica» de algunas familias. El desafío derivado de la incorporación de la mujer al mercado de trabajo, que es un aspecto que está estrechamente relacionado con la creciente extensión de familias en las que ambos cónyuges trabajan fuera del hogar; este aspecto afecta sobre todo a las mujeres y plantea el problema de la conciliación de vida familiar y laboral, y de las consecuencias que de ello se derivan. En tercer lugar, se encuentra el desafío derivado del divorcio que en la actualidad es cada vez más frecuente y socialmente más aceptado. Su impacto en la sociedad es paulatinamente más importante constituyendo una importante fuente de pobreza femenina e infantil ante la escasa protección social existente.

A partir de este diagnóstico el autor considera que desde el respeto a los derechos individuales propios de una sociedad pluralista y democrática, el sistema de protección social español se debe ir adaptando a los cambios familiares, lo que debería suponer «el reconocimiento de la rentabilidad social derivada de la asunción de responsabilidades familiares y los costes directos y de oportunidad, con riesgo de pobreza incluido, que las mismas tienen para las familias que los asumen, pero sobre todo, dada la actual división del trabajo entre los géneros, de su coste para las mujeres». En este sentido Meil apunta algunas de las medidas que podrían llevarse a cabo, como la aplicación de una «cotización demográfica», la consideración de las cotizaciones a la seguridad social como parte de los bienes gananciales y su reparto entre los cónyuges, o una extensión de las pensiones de orfandad sujetas a prueba de necesidad en los casos de separación.

Profundizando en esta perspectiva de familia y sistemas de bienestar, la profesora Ana M. Guillén realiza una interesante aportación desde el punto de vista del género, revisando el tradicional concepto de ciudadanía y su implicación en las políticas sociales. Según esta profesora de la Universidad de Oviedo, para analizar nuestro actual modelo de bienestar desde una perspectiva de género, no basta con medir el esfuerzo que realizan las familias, sino que hay que saber como se reparte ese esfuerzo dentro de las mismas y los hogares. En este sentido, para realizar un estudio más completo de nuestro sistema de bienestar sería necesario conocer y desarrollar algunos aspectos claves como: el grado de desarrollo de los derechos individuales o el concepto de ciudadanía, la extensión de las medidas públicas de prestaciones para personas dependientes (grado de autonomía de las mismas), la posición de las mujeres frente al trabajo pagado y quien se encarga de los cuidados (reparto del esfuerzo dentro de los hogares).

El estudio realizado por esta autora refleja cómo el sistema español de garantía de ingresos, mantiene en la actualidad todas las características del modelo conservador, dirigido a distintas categorías laborales y financiado a través de las cotizaciones de empresarios y trabajadores. Un ejemplo claro que muestra el impacto de este modelo es en las pensiones, donde se priman sobre todo las que benefician al varón, o también en la garantía de ingresos para las personas de edad activa, donde se perjudica claramente a las mujeres (niveles muy bajos de participación femenina en el mercado laboral, poca relevancia de medidas de conciliación de vida laboral y familiar y escasas ayudas a la maternidad).

Guillén también analiza el impacto de algunos de los servicios de bienestar como la atención primaria, la educación y los servicios sociales desde el punto de vista del género, y tras profundizar en todas las variables concluye afirmando: que «los servicios de bienestar tales como la atención sanitaria y las políticas educativas no tienen un sesgo de género muy marcado en España. Sin embargo, las políticas de garantía de ingresos y los servicios sociales muestran un impacto discriminatorio para las mujeres, en el primer caso de forma directa, ya que la cuantía percibida por los hombres y mujeres son muy distintas, y en el segundo de forma indirecta, pues la existencia de escasos servicios sociales dificulta la participación de las mujeres en el mercado de trabajo».

Otra de las aportaciones incluidas en este libro es la que realiza la profesora de la Universidad Pompeu Fabra, Elisabet Almeda, que nos ofrece un estudio sobre las familias monoparentales y las rupturas matrimoniales. La autora analiza a partir de los datos disponibles la evolución reciente de las familias monoparentales en Cataluña, con el objetivo de conocer mejor sus características para articular una política familiar más operativa hacia este colectivo.

Su estudio muestra el importante incremento de hogares en Cataluña compuestos por un padre o madre solos con hijos, aunque afirma que es muy importante diferenciar en función del sexo y de la edad de los progenitores a la hora de hablar de este colectivo, pues nos podemos referir a realidades sociales muy diversas. Otro de los aspectos que se deben tener en cuenta, es la tendencia clara al crecimiento del numero de familias monoparentales como consecuencia del aumento de la ruptura matrimonial. En este sentido, puede decirse que prevalece la «pauta moderna» de la monoparentalidad, es decir las familias constituidas por hijos e hijas menores o no emancipados, dependientes en gran medida del padre o de la madre solos separados o divorciados.

Este trabajo refleja algunas variables importantes que deben ser tenidas en cuentan a la hora de articular una política familiar. Así por ejemplo, dentro de los núcleos monoparentales, las madres solas que han tenido una ruptura matrimonial y que viven con sus hijos menores de 16 años constituyen el colectivo de monoparentalidad con más dificultades y riesgo de exclusión social y económico. Las tasas de actividad de las madres solas está muy por encima de las del resto de población femenina catalana en su conjunto. Otro aspecto que debe destacarse es el impacto de las dos formas diferentes de monoparentalidad según las zonas geográficas, por un lado el modelo tradicional (basado en la viudedad) propio de las zonas de montaña y el pirineo, y el modelo de monoparentalidad moderna (basado en la separación o el divorcio) predominante en las comarcas litorales del mediterráneo.

Almeda concluye aportando algunas recomendaciones que deberían ponerse en marcha para proteger a este colectivo, como: dar todo el apoyo a aquellos proyectos de ocupación y auto-ocupación entre las madres solas para facilitar su acceso al mercado de trabajo, o a una mejora de su estatus laboral, realizar programas de mantenimiento de rentas para familias monoparentales, activar políticas que favorezcan el reparto equitativo entre el trabajo remunerado y el familiar o introducir medidas de carácter económico y/o fiscal.

Descendiendo precisamente al campo concreto de la articulación de las políticas familiares, Ana Escobedo realiza una evaluación de cómo se han implementado algunas de estas políticas en España en comparación con otros países europeos, en concreto esta autora analiza las licencias parentales y la atención infantil de los menores de tres años. En un contexto donde cada vez hay más madres y padres laboralmente activos y donde las políticas comunitarias se orientan a incrementar las tasas de empleo, especialmente las femeninas, como vías de asegurar la sostenibilidad de nuestros sistemas de bienestar, las políticas de atención infantil se hacen más necesarias. Sobre todo aquellas dirigidas a facultar a las madres y a los padres para conciliar sus vidas laborales y la crianza de sus hijos.

Los ámbitos donde se debe centrar la política familiar referida a esta cuestión según esta autora son: los servicios de atención infantil, las licencias laborales para atender la crianza de los hijos, un entorno y organización laboral que responda mejor a las necesidades de los trabajadores con hijos pequeños o familiares dependientes a su cargo, y una mayor participación de los hombres en la crianza de los hijos y en las tareas de atención familiar. En este campo destacan las licencias parentales, que son «una medida mixta de política familiar y laboral que consiste en regular la ausencia del lugar de trabajo o interrupción de las prestaciones laborales habituales, asociadas a prestaciones sociales, para atender al nacimiento y la crianza de los hijos (licencias por maternidad, por paternidad, la licencia parental, de atención infantil y las licencias para cuidar de un hijo enfermo)». En este sentido, según Escobedo, en España tenemos un sistema legislativo útil en lo referido a licencias de parentela, pero poco efectivo a la hora de resolver las necesidades de las familias con hijos pequeños, este edificio jurídico sería más utilizado por las familias si se le dotara de recursos económicos.

En nuestro país en general existe un bajo nivel de cobertura y uso de licencias parentales y ésta recae sobre todo en las mujeres. Así por ejemplo en el año 2000 sólo un 1% de las madres españolas preceptoras transfirieron a los padres una parte de las últimas semanas de licencia maternal remunerada. A esto hay que añadir que en España no se ha desarrollado un sistema de garantías públicas de atención infantil para los menores de 3 años, existiendo un elevado número de arreglos informales familiares, que todavía son posibles porque hay muchas abuelas jóvenes y mujeres inactivas.

Las medidas que se han desarrollado hasta ahora, según afirma Ana Escobedo, inciden sobre todo en la creación de plazas de guardería públicas y sería necesario también ofrecer a madres y padres modelos de conciliación más diversos y adaptables a las particularidades circunstancias familiares, y que motivaran a los padres a ejercer como tales. Por todo ello, la autora concluye afirmando que «conviene lograr un diálogo social sobre cuales son las mejores alternativas y modelos de apoyo social para la atención de los menores de 3 años, que resulten socialmente viables y deseables, ya que si se quieren tener hijos es en definitiva para asumir el protagonismo de su cuidado y crianza».

La última de las aportaciones corresponde al profesor Lluis Flaquer que sintetiza desde un punto de vista estructural y basado en el modelo de bienestar español el papel que juega la familia y el por qué del escaso desarrollo de las políticas familiares en nuestro país. Según este profesor de la Universidad Autónoma de Barcelona, existe un modelo de bien- estar propio de los países de Europa del sur, que puede denominarse sistema familiar mediterráneo, los países pertenecientes a este modelo se caracterizan por tener fuertes valores familiaristas asociados con un bajo nivel de individualización y por la ausencia de una política familiar explícita, que se evidencia por el escaso número de medidas ami- gables para las familias.

Los países del sur de Europa, según destaca Flaquer, presentan ciertos rasgos singulares como: un número medio de personas por hogar más alto de Europa, una elevada proporción de jóvenes de hasta 30 años que viven con sus padres, las vías de inserción profesional de estos jóvenes suele ser sobre todo a través de relaciones familiares o informales, sus tasas de cohabitación son muy bajas, así como los nacimientos extramatrimoniales. Otro rasgo importante es la proximidad residencial entre parientes, las bajas tasas de rupturas matrimoniales, divorcio y monoparentalidad, o los exiguos niveles de fecundidad.

Este modelo de bienestar tiene su base según este sociólogo catalán en dos aspectos significativos, como son la regulación del mercado de trabajo y las políticas de vivienda. En cuanto al primer aspecto, los países correspondientes a este modelo mediterráneo presentan como características comunes una importante presencia de la economía sumergida y altas tasas de desempleo femenino; esto es debido según este autor, a que los mercados de trabajo mediterráneos tienden a discriminar a favor de los cabezas de familia masculinos y en contra de las mujeres y jóvenes. Respecto a las políticas de vivienda, en los países del sur de Europa se encuentran las proporciones más elevadas de viviendas en propiedad y las mayores dificultades de los jóvenes para poder formar hogares propios; esto encuentra su explicación según Flaquer en que «la adquisición de una vivienda puede considerarse como una inversión contra los riesgos sociales y como un recurso ecológico que permite a los parientes construir redes de solidaridad capaces de facilitar la prestación de servicios de cuidados en caso de necesidad».

Uno de los rasgos que al autor le llama más la atención, es la circularidad del sistema, es decir, cómo este modelo se reproduce, para ello se basa en «una política familiar pasiva donde las dificultades con que tienen que lidiar las familias en la vida cotidiana no se afrontan a través de la movilización pública, sino por medio de las estrategias privadas de las personas. Ello crea una especie de situación de retroalimentación negativa por la cual el sistema se reproduce e incluso se refuerza». Es por ello, por lo que en los países del sur de Europa la fuerte solidaridad familiar a la vez explica la existencia de una política familiar poco desarrollada.

La tendencia al incremento del la tasa de participación laboral femenina, y los bajos niveles de natalidad, hacen replantearse esta situación y empezar a desarrollar una política familiar activa. En este sentido, uno de los aspectos más importantes sería según Flaquer la externalización de servicios de cuidados tradicionalmente familiares, pero «los actores políticos y sociales no parecen haber optado por dicha solución porque en los países mediterráneos mucha gente piensa que los servicios familiares son de una calidad superior a los ofertados por el Estado y que por consiguiente, es mejor dejar las cosas tal como están». Todo este modelo, concluye Flaquer, se asienta en los valores de la familia mediterránea, que desempeñan un papel central en la reproducción del sistema de bienestar meridional y, por tanto, deben ocupar un lugar prominente en cualquier intento teórico de interpretación.

Aunque todavía en España se mantengan unos rasgos muy marcados de nuestro mode- lo familiarista de bienestar, existen ciertos indicadores que prevén cambios importantes. Ante todo ello urge poner en marcha y promover un debate en la sociedad española para definir qué modelo de bienestar queremos y por qué tipo de política familiar debemos apostar. En todo este contesto, este libro coordinado por Lluis Flaquer constituye una magnífica aportación que puede servirnos de referencia, y que debe constituir el comienzo de la promoción y desarrollo de este tipo de trabajos cada vez más necesarios.

LUIS AYUSO SÁNCHEZ

Universidad de Granada

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* Sociólogo y politólogo del CSIC.